贵州省生态保护红线区域划定调研报告

　　生态处 夏 园

　　一、贵州省生态保护红线区域划定基本情况

　　为贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)和《环境保护法》关于划定生态保护红线的有关要求和规定，指导并推动全国生态保护红线划定工作，国家环保部组织部属科研院所开展全国生态保护红线的划定工作。

　　2015年，环保部根据的《全国生态功能区划》(环保部、中国科学院公告)及《生态保护红线划定技术指南》(环发〔2015〕56号)，环保部课题组划定建议我省生态保护红线区域占我省国土面积的39.04%，我省由发改委牵头划定的生态保护红线区域占全省国土面积的31.92%。相差近7个百分点。

　　二、贵州省生态保护红线区域划定差异分析

　　(一)概念及范围差异

　　1.环保部生态保护红线的概念及范围

　　根据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《环境保护法》等文件精神和要求，环保部统一“生态红线”为“生态保护红线”，“生态保护红线”是“指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。”

　　其他部门所说的“红线”都是基于部门所负责的生态要素或生态系统类型而提出的，与把山、水、林、田湖作为一个有机整体来考虑的要求存在差距，与《环保法》规定不符。

　　根据生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线区对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。为此，生态保护红线范围的确定是在生态功能评估的基础上，划定各类重点生态功能区，在陆域具体包括水源涵养区、水土保持区、防风固沙区、生物多样性维护区等。再加国家禁止开发区域主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等类型。具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域，包括生态公益林、重要湿地和草原、极小种群生境等。

　　2.贵州省生态保护红线的概念及范围

　　贵州省发改委界定的生态保护红线由禁止开发区域、五千亩以上耕地大坝永久基本农田、重要生态公益林和石漠化敏感区四部分组成。具体范围包括世界自然遗产地、国家自然遗产地、国家自然与文化双遗产地，国家级、省级和市(州)级自然保护区，世界级、国家级和省级地质公园，国家级和省级风景名胜区，国家重要湿地，国家湿地公园，国家级和省级森林公园，千人以上集中式饮用水源保护区，国家级和省级水产种质资源保护区，五千亩以上耕地大坝永久基本农田，重要生态公益林和石漠化敏感区12类区域。截止2018年8月，保护面积(扣除重叠部分)为56223.16 平方公里，占全省国土总面积的31.92%。今后新设立的以上12类保护区域自动进入贵州省生态保护红线名录。

　　较之，环保部国家层面界定的生态保护红线与省发改委的，概念提出多是基于生态安全的客观需求，强调的是生态功能的保障性保护。省发改委的则是基于职能部门管理的主观要求，突出的是开发性的限制。如我省界定的禁止开发类生态保护红线是在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化的生态地区，该规定太过粗泛与现行的法规冲突，如其中的自然保护区仅禁止进行大规模工业化城镇化要求与“中华人民共和国自然保护区条例”之“第十八条、第二十六条、第二十七条”规定冲突。

　　客观而言我省作为全国生物多样性最为丰富的四个省区之一，生物多样性维持功能极为重要，自然保护区是生物多样性保护极为的重要平台。另，国家已出台相关法规，严禁各级各类自然保护区范围及功能区调整。我省因经济条件制约，目前建立的119个自然保护区中，县级自然保护区89个，约占全省国土面积的1.88%。

　　总之，无论是环保部还是省发改委对生态保护红线界定都不够严谨，将管护级别纳入生态保护红线考量，失之客观。

　　(二)划定方法不同

　　国家环保部相关课题组建议的我省生态保护红线区，依据《生态保护红线划定技术指南》(环发〔2015〕56号)的方法收集众多的环境参数，进行评估分析后划定。我省由发改委牵头划定的生态保护红线是收集各职能部门主管区域空间数据后，叠加扣除重叠区域划定，该项工作的前提是各职能部门主管区域空间数据完善，而多数情况是各职能部门主管区域空间数据完善。如：风景名胜区是若干景点组成，而非空间联片区域;水产种质资源保护区无明确的边界等。

　　由于对生态保护红线区概念及划定方法的不同，导致国家环保部课题组及我省发改委划定的我省生态保护红线区存在较大的差异。截止目前，上述两家划定的生态保护红线均未落地管控，尚无实际意义。

　　三、贵州省生态保护红线区域划定建议

　　我省是两江上游重要的生态屏障区，是全国生物多样性最为丰富的四个省区之一的实际，建议为了保护我省的生态环境，实现天蓝地绿水净气清，以流域为单元布局生态环境保护任务具有很强的可操作性。从系统工程角度看，流域是一个有上中下游区分的地域单元，是一个等级有大小的过程-响应系统，一定程度上也是一个可控制系统。河流的运动、变化，功能的发挥离不开与之相关联的自然要素的相互作用，受人类活动影响生态系统在地面空间表现出明显的有序性和规律性。因此，要把山、水、林、田、湖作为一个有机整体来考虑，根据各流域生态环境承载能力及其生态功能定位，在陆地上划定生态保护红线。以生态文明建设为理念，以我省八大水系为骨架;以重要的生态功能区、江河干流、一级支流、重要支流及其源头区等为重要支撑;以各类保护地为重要组成的陆地生态安全格局，划定贵州省流域生态保护红线。

　　流域生态保护红线的划定突出如下生态功能：一是水源涵养涵养功能;二是土壤保持功能;三是生物多样性维持功能。采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，理论与实际相结合的方法完成流域生态保护红线划定，使工流域生态保护红线能落地管控。