跨行政区域环境联合执法机制的探索与思考

　　---贵州省环境监察局2016年调研课题

　　领题人：田 获

　　参与：区域环境监察处

　　近年来，随着我省社会经济的快速发展，全省工农业、基础设施建设、服务业的建设日新月异，社会经济总量持续增长，人民群众的健康生活指数越来越高，全社会更加关注社会环境质量，新鲜的空气、健康的生活水、宜居的人居环境、没有受到污染的土壤等优良的环境指标也成为广大群众必须的诉求，客观存在的环境问题成为制约社会进步的不稳定因素，突发环境事件、企业环境污染、流域跨界断面水质超标等问题频繁发生，尤其是贵州省与周边相邻的重庆、湖南、四川、广西、云南等5省份的跨行政区域环境污染纠纷也时有发生。为有效预防和处理跨行政区域环境突发事件、企业污染、流域跨界断面水质超标等问题，根据“信息互通、数据共享、联防联治”的根本宗旨，确保相邻省份跨界流域、区域环境质量良好，促进交界区域经济社会健康发展，实现环境共建共保共享，贵州省积极开展了跨行政区域环境联合执法机制的探索。自2010年以来，贵州省与周边相邻的云南、广西、四川、重庆、湖南等地密切合作，初步建立环境执法联合联动长效机制，积极开展跨区域环境联合执法活动，探索建立统一协调、相互协作、快速高效的环境联合执法新机制，总结几年来跨行政区域环境联合执法机制的经验做法，对跨行政区域的环境联合联动执法机制进行初步探讨。

　　一、贵州省跨行政区域环境污染问题现状

　　贵州省位于长江、珠江上游，历史以来一直就为“两江”生态屏障，我省出境断面水体水质直接关系长江、珠江水环境质量的好坏。从历年来的跨区域环境突发事件、污染纠纷等事实来看，跨区域环境问题主要是表现在流域污染导致水体水质超标方面，现贵州省与重庆、湖南、四川、广西、云南等5省份相邻，与重庆市、云南省互为上下游关系，位于于湖南省、四川省、广西壮族自治区上游，从位置上来说我省是属于污染造成方，更加重了我省的环境保护监督管理压力。由于历史原因，现我省乌江出境断面总磷、都柳江出境断面水体中锑含量、以及与湖南省相邻的松桃县木池河、木溪出境断面水体中锰含量等均存在不同程度的超标。近十年来，更是出现了贵州省松桃县、重庆市秀山县、湖南省花垣县“锰三角”污染、贵州独山县麻球河砷污染影响下游广西梧州市、云南省富源县煤矿污水直排影响我省六盘水市盘县饮用水源;以及省内毕节市织金县阿弓镇苍海煤矿污染六盘水六枝特区梭戛乡饮用水源、安顺市平坝县夏云工业园区一制药企业污染贵阳市清镇市红枫湖村饮用水源、黔南州贵州宏福公司磷石膏渣场库区水溢坝事件影响下游黔东南州重安江水体水质、黔东南州丹寨县一企业非法排污影响下游黔南州三都县部分群众饮用水源等重大的环境污染事件，这些突发环境事件和污染问题引起了社会的强烈关注，给跨界地区的环境安全和社会稳定造成了较大的影响。

　　二、跨行政区域环境污染问题原因分析

　　我省跨区域环境突发事件、跨流域污染客观存在的原因是多方面的，有历史遗留问题、有基础设建设不足的问题，也有机制不顺、环境执法监管不到位等因素，现作如下初步分析：

　　(一)历史遗留问题是跨流域污染主要因素。如乌江流域总磷超标现象就主要是因为历史上磷矿山无序开采、磷生产企业无规划发展、生产、生产废水直排，加之网箱养殖的无序发展和乌江沿岸群众生活污水直排乌江等多方面因素造成;都柳江流域锑超标影响下游广西壮族自治区就是因为从上世纪初都柳江沿岸锑矿私挖滥采、非法开采的矿井水、雨淋水直排，至今都柳江流域本底值仍然超过国家标准

　　(二)缺乏有效的跨省、跨市州、跨县等跨区域联合联动执法长效机制是导致跨区域环境问题难以有效解决的根本。由于受行政区域管辖限制，出现环境污染问题时难免互相推诿、扯皮，加之缺乏有效沟通和协调机制，环境违法行为得不到及时有效地制止。现行环境监管体制也产生了相邻行政区间存在着治污不同步、力度不一致、宽严不统一等弊端。各地方政府及相关职能部门仍然沿袭着“各自打扫门前雪、休管他人瓦上霜”的落后思想，对跨区域环境问题重视不够，不进行跨区域的沟通合作和处置处理。如今年上半年电视、新闻、媒体报道的沸沸扬扬的清镇市红枫湖村水体受污染一事就是因为虽然下游的贵阳市“两湖一库”管理局及时向上游的平坝县人民政府及相关职能部门反馈此事，但平坝县人民政府及相关职能部门未作高度重视，未能在事发之初就进行及时制止，延误最佳处置处理时机。也未与下游的清镇市及时进行联合联动执法，对企业进行查处、对老百姓进行安抚，导致此事发展成为较为严重的跨区域环境事件。

　　(三)社会基础设施建设滞后，尤其是跨区域的流域沿岸的城市、集镇生活污水厂、生活垃圾收集处置系统、生活垃圾填埋场、管网建设等社会基础设施建设的严重之滞后是造成跨区域流域水体水质环境问题的重要因素。

　　(四)薄弱的基层环境监管力量是制约有效解决跨区域环境突发事件、跨界污染、企业污染的深层次问题。贵州作为经济欠发达地区，在环境保护的资金投入、能力建设、人员配备等方面存在明显不足，现全省30%左右的环境监察执法队伍仍然是属于事业编制。基层环保部门人员、技术、设备、车辆等都远远达不到国家环境监管执法建设标准化的要求，尤其是今年实施的公车改革已导致县级环境执法监管部门面临无车可用的尴尬境地。

　　(五)复杂的地形地貌是处理跨区域环境问题的关键性技术难点。贵州省是典型的喀斯特地质省份，地质、地形、地貌复杂，地下岩溶裂隙众多，地下暗河横流，走向崎岖蔓延，难以准确定位，导致我们在处置处理跨区域环境问题时常常处于被动局面，不能在第一时间有效判定环境问题原因。如近两年发生的与云南省交界处的盘县茨菇河饮用水源地受污染、乐民河水体浑浊等跨省界突发环境事件均是通过长时间的排查，并借助地质勘查部门的力量才查清查明污染源，最终解决问题。

　　(六)环境监督管理不到位，企业偷排是造成跨区域环境问题的不容忽视的又一重要问题。由于地方环境监管能力不足，导致环境监管不到位、缺位、失位的现象时有发生;企业环保意识不足，超标排放、偷排等问题也是客观存在。如毕节市织金县阿弓镇苍海煤矿污染六盘水六枝特区梭戛乡饮用水源主因就是苍海煤矿偷排未经处理的煤矿矿井水、场内煤矿淋溶水、地坪冲洗水等直接外排，地方环保部门在日常管理中没有完全到位等多方面因素造成的。

　　三、跨行政区域环境联合联动执法机制的探索

　　由于行政区交界地区的环境污染情况复杂，涉及面广，影响较大，一直以来是环境监管的难点。要解决边界相邻地区环境敏感区域的环境污染问题，突破这一难题，我们必须要积极开展环境联合执法活动，探索建立了统一协调、相互协作、快速高效的环境联合执法新机制。

　　(一)万峰湖环境综合整治开启跨区域联合联动执法工作先例。

　　贵州省、云南省、广西壮族自治区从2011年在环保部西南督查中心的组织下开启了万峰湖联合联动执法工作，签订了《万峰湖库区水环境保护协调备忘录》，三省轮流做东每年召开联席会议并开展联合执法大检查。通过每年的专项执法检查查处和集中整治一批环境违法企业，着重解决三省(区)各次联合执法检查中发现的问题，有效确保了库区环境违法行为和污染态势不再反弹，万峰湖库区水质恶化的态势得到了彻底扭转，保证了万峰湖水质稳定安全，现万峰湖库区出入境断面水质长期稳定在Ⅲ类水体以上。

　　(二)赤水河环境保护成为跨我省联合联动环境执法工作新篇章

　　2013年6月21日云南、四川、贵州三省签订了《川滇黔三省交界区域环境联合执法协议》开启了我省联合联动环境执法工作先例，三省共同建立流域环境保护协调联席会商制度，并成立联络小组，以年度为单位定期召开联席会，搭建“信息互通、数据共享、联防联治”工作平台，实施联合执法、联合监测、联合应急，实现相互监督、共同治理、协作监管。目前赤水河联席会议已举办3次，自2014起每年三省组成联合执法检查组开展跨区域合作联合执法检查，极大地改善了赤水河流域的生态环境质量。现赤水河流域我省辖区内已实施了流域生态文明改革子方案规定的12项内容，完成了26个治理项目建设，总投资20.7亿元，增加处理废水能力10.5万吨/天，赤水河河流水体污染负荷进一步减轻，毕节清池断面水质稳定达到II类以上，其中COD浓度达I类;茅台、两河口断面水质达到III类水质标准;赤水河鲢鱼溪(贵州、四川交界)断面已稳定达到II类水质标准，其中COD达I类标准。

　　(三)完善跨行政区域环境联合执法机制势在必行

　　基于跨行政区域环境联合执法机制中暴露出来的问题，我们必须建立健全跨行政区域环境执法联合联动机制，科学合理界定其权责，实现执法资源的合理配置，为跨行政区域环境执法提供有效保障，使跨行政区域环境联合执法由被动转为主动。目前，我省已与相邻的湖南省、重庆市签订了《共同预防和处置突发环境事件框架协议》、与云南省、四川省就赤水河环境保护工作签订了《赤水河流域合作框架协议》、《川滇黔三省交界区域环境联合执法协议》、与广西壮族自治区就万峰湖环境保护工作签订了《黔桂两省区跨界河流水污染联防联治协作框架协议》。同时，全省9个市、州也互相与相邻市、州就环境执法联合联动签订了《区域环境联合执法协议》，为推进跨省区、跨市州、跨界河流域水污染联防联治，建立组织协调、运行有效的联动工作机制，共同应对和处理跨界突发环境事件及污染纠纷，协调解决跨界流域重大环境问题，保障环境安全，维护跨界地区人民群众的环境权益和社会和谐稳定，促进跨界地区经济社会可持续发展起到了极大的推动作用。

　　(四)搭建政府主导、部门落实、公众参与的跨区域环境执法联动信息共享与沟通互动平台

　　跨区域环境联合执法要顺利实施就必须搭建一个全方位的不断优化环境保护部门与公众、企业，环保部门与地方政府、环境保护部门之间的信息共享与沟通互动平台。前面，我们已经签订、制定了一系列的跨区域环境法联动机制、框架协议，但这种沟通与信息机制在实践中只有进一步具体化、制度化才能真正发挥实效，如在跨行政区域环境污染频发地区，共同制定污染联合监测制度和事故监测预案，以实现监测数据的共享和互相监督。同时，公众参与是跨行政区域环境治理的原动力，也是监督跨行政区域环境联合执法、提升联合执法效率和实现联合执法效果的保障。要切实保障公众在跨行政区域环境治理的知情权、参与权和监督权，完善群众举报、投诉、环评参与、听证、舆论监督等渠道以确保环境执法的合法、合理、公正，对跨行政区域环境执法机构形成制约，防止环境执法权的滥用。

　　(五)构建统一协调的预警、应急、处置工作体系，探索跨区域环境联合执法新思路

　　通过建立跨行政区域环境事故预警、应急、处置机制，包括上游对下游的联动预警和下游对上游的反馈协查;突发性环境应急事故处置预案和应急救援能力建设等，快速、高效地防止环境污染事故的恶化，避免重、特大环境污染事故的发生，切实保障公众健康和环境安全，维护社会稳定。

　　(六)加强环境执法监管力度，强化基础环保部门能力建设是解决跨区域环境问题的重要手段

　　环境执法监督管理部门，尤其是地方环境执法监督管理部门要加大环境执法监管力度，实现环境保护“全过程”监管，要按照“多还旧账、不欠新帐”的原则，开展最严厉的环境执法监管行动，坚决做到旧帐必须要严格依法完善，新账坚决不能有。对可能危及群众环境权益的问题，必须果断查处，加强对可能涉及跨区域的企业、环境问题以及环境敏感区、环境风险高、污染较重项目的现场环境监察，“严打”环境违法犯罪行为，对环境违法行为“零容忍”、“全覆盖”。对于违法企业按照“不查不放过、不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”的“四个不放过”原则进行查处，要让企业懂得守法不是高要求，是底线，要把过去环保执法“过松、过软”的状况彻底改变过来，把守法变成新常态，敢于碰硬，形成高压态势，让违法企业和违法人员付出付不起的代价。