贵州省环境保护河长制实施情况调研报告

　　省环科院 刘永霞

　　“河长制”即由上级党政主要负责人担任本辖区内主要河流的“河长”，下一级人民政府主要负责人担任各自辖区内河流的“河长”，一级级对辖区内水环境质量负责的体制机制。

　　贵州省“河长制”试点工作始于2009年三岔河流域。通过“双河长”的分工合作，流域涉及的3个市9个县(区)人民政府在河流治理方面取得一定经验成果，在“十二五”期间实现了三岔河流域水环境保护目标任务的落实。2012年，“河长制”在乌江、清水江流域拓展试点。2014年省政府办公厅印发《关于在乌江等重点流域实施环境保护河长制的通知》(黔府办函〔2014〕104号)批准在全省八大流域开展环境保护河长制。贵州省“河长制”实施过程有力推动了全省河道长效管理，对维护河道健康，实现水环境承载力可持续使用提供了可操作的管理方式。

　　一、贵州省建立健全河长制机制的重要意义

　　(一)建设长江流域重要生态屏障的必然需求

　　贵州地处两江上游，其环境质量的好坏直接影响长江、珠江流域生态安全，而两江流域生态环境质量对维系全国生态平衡具有重要作用。近年来，随着流域经济社会快速发展和城镇化加速推进，流域水环境问题日渐显现。特别是一些矿产资源禀赋的小流域(支流)，如乌江支流三岔河、洋水河、瓮安河，清水江支流重安江，由于早期大规模、高强度的资源开发，对当地生态环境造成了一定程度的破坏，加之工业企业和城镇居民排放的大量污染物以及水土流失，使得小流域(支流)水体受到了较为严重的污染。虽然地方政府通过实施环境综合整治以及加大执法力度等措施，流域水质得到一定程度改善，但水体中总磷、氟化物、氨氮及化学需氧量等特征污染物时有超标现象发生，离达标要求仍存较大差距。为如何改善河流水质，缓解河流跨界纠纷，以及进一步落实地方政府对本辖区环境质量负责的法律责任，切实保障两江上游水环境安全。贵州省创新推出了“河长制”这项流域环境保护基本制度。

　　(二)落实新《环保法》及环保工作的迫切需求

　　2014年颁布的《中华人民共和国环境保护法》规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”。“河长制”确立的水环境治理之责及“一票否决”，建立了地方政府对辖区内水环境质量管理的责任体系与问责制度，有效督促地方政府及其职能部门履行水环境管理职责，确保水环境承载力的可持续使用。

　　(三)为西部乃至全国提供方法经验的现实需要

　　“河长制”涉及复杂的利益关系调整，十二五前期，全国对河长制原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其缺乏经过实践检验的河长制考核技术方法与政策体系。贵州省在重点领域开展试点工作，探索建立河长制考核考评体系，以及河长工程任务的资金来源、使用管理和组织保障体系，为西部乃至全国全面建立河长制机制提供方法和经验。

　　二、贵州省建立健全“河长制”机制的现实情况

　　(一)试点阶段(2009-2010年)

　　2009年7月，省政府办公厅印发《关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》(黔府办发〔2009〕59号)批准在三岔河开展环境保护河长制试点。要求流域内六盘水、安顺和毕节3市政府及9个县(区)政府一把手担任河长，并下达年度目标及工作任务。

　　8月，省环保厅会同省监察厅、省水利厅制定《三岔河流域环境保护河长制实施情况考核办法》，并对12位“河长”年度河长制实施情况进行考核。

　　8月-11月，六盘水、安顺和毕节市分别编制《三岔河流域环境保护河长制具体实施规划》，结合各地实际落实河长制目标任务。

　　2010年，环保厅印发《三岔河流域水质监测断面分布及监测办法》，在三岔河设置11个水质监测断面，确保河长制考核公平公正、有据可依。

　　(二)推广阶段(2011-2015年)

　　2012年4月，省政府批准在乌江、清水江实施环境保护河长制。

　　2013年4月，省人民政府办公厅印发《关于在赤水河流域贵州段实施环境保护河长制的通知》，标志河长制考核机制正式在赤水河启动。

　　2014年2月，省人民政府办公厅关于印发《贵州省赤水河流域环境保护河长制考核办法》的通知(黔府办函〔2014〕69号)，在遵义市、毕节市人民政府，遵义县、桐梓县、仁怀市、习水县、赤水市、七星关区、大方县、金沙县人民政府实施河长制考核。

　　2014年8月，省政府《省人民政府办公厅关于在乌江等重点流域实施环境保护河长制的通知》(黔府办函〔2014〕104号)批准在全省八大流域开展环境保护河长制。

　　至今，环境保护“河长制”已形成覆盖贵州省八大水系，137467平方千米国土面积，3746.203万人口的制度模式，成为贵州省生态文明改革中覆盖流域最广、涉及人口最多的改革措施。

　　(三)主要内容

　　1.主要职责

　　贵州省八大流域河长制建立了省级—市(州)—县(市、区、特区)人民政府对辖区河流水环境质量负责的三级管理体系。省人民政府分管环境保护工作的副省长担任全省流域环境保护“总河长”，各市(州)人民政府及有关县(市、区、特区)人民政府主要负责人分别担任各自辖区内主要河流环境保护“河长”。“三级河长”的分工合作将河流治理任务层层推进，最终实现河流水环境保护年度目标和任务落实。

　　“河长”职责一览表

　　2.考核内容

　　各市(州)、威宁自治县、仁怀市以及赤水河流域“河长”水环境保护年度目标任务由省环境保护厅提出，报“总河长”同意后下达;县(市、区、特区)“河长”水环境保护年度目标任务及流域水环境质量考核要求由环境保护部门提出报市(州)级“河长”确定。

　　3.考核时间和方式

　　省环境保护厅于每年5月底前对各市(州)“河长”上一年度水环境保护目标任务落实情况进行检查考核，检查考核结果报省人民政府，同时向当地党委通报并向社会公布。市(州)“河长”于每年4月底前对辖区内县(市、区、特区)河长上一年度水环境保护目标任务落实情况进行检查考核，并将考核结果报省环境保护厅，同时向社会公布。考核采取查阅资料和抽查项目建设进度等方式进行。

　　4.考核奖惩

　　乌江等重点流域环境保护工作实绩作为“河长”政绩考核的一项重要内容，对河长制水环境保护年度目标任务完成较好以及流域考核断面水质监测结果达到规定水质类别要求的地方，在省级环境保护项目资金上给予支持;对未完成河长制水环境保护年度目标任务，流域考核断面水质超标导致水环境质量严重下滑或造成重大生态环境事故的地方，实行新建项目环境影响评价区域限批，并按照有关规定对“河长”进行问责。

　　三、经验做法

　　“十二五”期间，贵州省在河长制政策制定、机制建立等方面进行了一些有益尝试，取得了一定成效。

　　(一)政府重视，将河长制机制建设作为全省水环境保护的重要任务。贵州省委、省政府高度重视河长制机制建设，并将其作为全省生态环境保护的重要任务。自2009年至今，陆续出台《关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》(黔府办发〔2009〕59号)、《三岔河流域环境保护河长制实施情况考核办法》等文件，对不同职能部门的职责分工和考核管理作出具体安排，包括组织协调机构的设置、河长的设置及职责、职能部门的职责及考核管理办法等，并实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责，保障治水的有效性。治水不再单是水环境管理部门职责，更涉及地方政府考核，最大限度地整合了各级党委政府的执行力。几年内，重点流域环境保护河长制的实施，有效督促地方政府落实环境质量责任制，促进流域水质稳定达标，较好完成了流域水环境安全的目标和任务。(二)启动河长奖励资金，通过财政资金种子引导、扩大社会资金投入。省财政每年划拨资金充实河长制治理资金专户，各“河长制”管理河道责任人(河长)所在政府以财政资金种子为引导，积极扩展渠道，扩大社会资金投入。以三岔河为例，省级财政每年划拨1000万环保专项资金安排河长制项目，地方政府通过“政府引导、市场推进、社会参与”的原则，多渠道解决配套资金问题，通过这种方式，“十二五”期间三岔河环境保护河长制累计完成污染治理资金投入14亿元。(三)严格监管机制，建立明确的专项资金拨付使用责权体系。根据《贵州省赤水河流域环境保护河长制考核办法》，省级环境保护专项资金每年安排1000万元作为赤水河流域环境保护河长制奖励资金。年度所有河流考核断面水质监测结果达到规定水质类别要求的,对“河长”所在地政府给予奖励,达不到要求的不予奖励。《考核办法》实施至今，资金均通过省环保厅拨付到管理河道责任人(河长)所在政府，由当地政府统筹用于赤水河流域水污染防治设施建设以及生态环境保护。各河长均在规定范围内设定建设项目、下达项目奖励资金。(四)“一河一策”科学设计目标，因地制宜制定水污染治理措施。贵州省九市州保障治水相继出台的“河长制”实施方案，提出了水环境治理的总体要求，制定了分步实现的水环境治理工作目标。作为“河长制”配套完善的《乌江流域水污染防治规划》、《清水江流域水污染防治规划》等贵州省八大流域水污染防治规划，以流域为单元控源减排，以截污纳管、削减污染量为着力点，因地制宜，采用切实有效的城镇污水处理、面源污染防治、饮用水源地防护、湖滨缓冲带恢复、涵养林生态保育等工程和措施，开展水污染防治工作。根据不同水域的功能定位，定量识别全省八大流域各主要河道的污染因子、存在问题，逐水系明确流域水质目标和现状水质，列出受污染水体的清单，给出治理的优先顺序。确保‘河长制’工作开展有的放矢、行之有效。

　　四、河长制存在问题

　　(一)考核和问责机制不完善。“河长制”的考核制度不完善，影响其执行力和结果的客观性。首先表现为考核主体不合理，现有的考核都是自上而下的体制内“自考”，没有引入第三方独立评价，也缺乏对社会公众意见的参考，考核结果缺乏公正性和可信度。从各地考核结果来看，也是以“表扬和自我表扬”为主。“河长制”问责机制不完善。首先是缺乏明确的责任体系，治水责任难以划清，导致责任难以追究。贵州省一直在探索省、市、县三级河长体系，并向县、村一级延伸。除了责任单位，环保、水利、交通、国土、建设、农业等部门协同作战。真正追究起责任来，除了对本级“河长”问责，同级责任单位及其他协作单位应该负什么责任，上级“河长”及河长单位又应该负什么责任可能会因职责不清、权限不明而出现互相推诿的情况。“河长制”缺乏问责的法律依据，导致问责难以规范化和制度化。“河长制”是水环境行政治理模式的创新，“河长”不是目前行政序列中的官职，对于各级“河长”及相关责任部门在水环境治理中的责任如何追究和处理没有明确的法律依据，缺乏程序公开与公正的“问责”，难以确保问责的实效。(二)“河长制”缺乏长效性。“河长制”缺乏法律保障，因而缺乏长效性。“河长制”从本质上来看属于人治而非法制，虽然可以根据实际情况灵活制定方案策略，但行政手段具有不稳定、阶段性和易于权力集中等弊端，“河长制”的推行效果主要取决于地方党政领导对水环境保护的重视程度和决策的科学性。因此各地“河长制”的实施式存在差异，考核缺乏科学性和可信度，问责也往往流于形式。水环境治理是一个系统、长期的过程，而“河长”会在长期的河流污染治理期间不断更迭，不同的“河长”对水环境重视程度不一样，水环境治理思路不一样，治理之策可能会随着“河长”的变化而变化，缺乏连贯性，影响治理效果。(三)“河长制”缺乏社会性。“河长制”虽然完成了对行政权力系统内部的动员，但对社会力量的调动不足。民间组织如环保和研究机构等，由于缺乏实际权力和资金支持，仍是以边缘性行动者的身份参与水污染治理。新闻媒体本来应该是信息公开的重要媒介，但是因为其强大的舆论影响力，地方政府一向是以小心谨慎的态度对待。社会公众本来应该是最关注水环境的群体，也拥有最强大的潜在影响力，但因为缺乏参与渠道，信息公开力度小，以及对水环境保护的宣传教育不够，社会公众的水环境参与和保护意识仍然比较低。

　　附件：

　　全省重点流域环境保护“河长”名单