关于我厅行政审批制度改革的调研报告

　　苗智会

　　进一步推进行政审批制度改革是建设服务型、效能型、廉洁型政府的必由之路。党的十八大明确提出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”按照厅党组安排，结合工作实践和体会，通过与厅机关有关处室和直属单位负责同志及相关专家进行交流沟通，并借鉴了省外的成功经验，形成本调研报告。

　　一、进一步推进我厅行政审批制度改革迫在眉睫

　　(一)新形势需要进一步推进我厅行政审批制度改革。目前，贵州和全国其他省份一样，改革已步入“深水区”和攻坚期。就我厅的自身建设而言，行政审批制度改革必须在现行法律法规框架内，破除部门既得权力和利益格局形成的阻力，尽最大努力地消除政府权力部门化、部门权力利益化的现象。我厅的权力和相应的责任很大部分集中在行政审批领域，要顺应社会公众不断提升的期盼和要求，必须进一步推进行政审批制度改革，从而不断提高社会公众的满意度。

　　(二)新要求和新目标迫切需要进一步推进我厅行政审批制度改革。习近平总书记对贵州提出了要牢牢守住发展和生态两条底线的要求，中办和国办印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》将贵州作为西部省份的代表列为国家生态文明试验区试点省份，省委省政府提出了贵州要在2020年与全国同步全面建成小康社会的目标，省委十一届七次全会又把绿色发展和生态文明建设放在更加突出的位置，新要求和新目标催人奋进，关键是要加快绿色发展。只有栽下“梧桐树”，才能引来“金凤凰”;只有不断优化服务，才能实现快速的绿色发展;只有进一步推进行政审批制度改革，按照“一次性告知、一次性受理”的原则，通过优化行政审批流程和程序、建立健全监督机制、规范行政审批行为，才能不断改进工作作风、提升行政审批效率。

　　二、我厅行政审批工作现状

　　(一)建设项目环评文件审批

　　根据国家和省的有关规定，我厅只受理建设项目环境影响报告书(军工项目除外)，需要经过受理、审查、拟审批、审批决定四道主要程序。在受理前先委托厅环境工程评估中心(以下简称评估中心)以会议形式组织专家进行技术评估，项目业主根据技术评估意见组织修改，经修改后的报告书再报送至环评处初审，并且在厅网站进行受理公示，待征求各处室和相关直属单位意见且无异议后，再通知项目业主报送至厅驻省公共服务中心窗口(以下简称窗口)受理。

　　(二)危险废物经营许可证审批

　　项目业主将申请书及相关材料报送至窗口受理。在20个工作日内，委托评估中心组织专家进行危险废物经营能力评估，对项目业主的经营设施等进行现场核查。现场核查通过后，将拟审批结果在厅网站进行为期3个工作日的公示。公示期满，符合《危险废物经营许可证管理办法》要求，达到发证条件的，颁发《危险废物经营许可证》，并在厅网站-“固体废物管理行政审批”栏目予以公告。经审查不符合要求的，书面告知项目业主并说明理由。

　　(三)排污许可证审批

　　按照行政审批权下放的要求，我厅只对燃煤电厂的排污许可证实施核发和年审。制定并发布了核发程序和时限要求，由窗口统一受理，总量处按照燃煤电厂排污许可证的有关要求审核，并负责具体工作，最后由窗口发放。

　　(四)固体废物转移审批

　　固体废物(含危险废物，下同)转移出省：固体废物产生单位向我厅提出申请，将相关申请材料报送至窗口。经窗口审查，材料不符合要求的返回产生单位补充，符合要求的转厅固体废物管理中心(以下简称固废中心)办理。固废中心接件后，对材料进行审查。经审查不符合要求的，不予审批并书面说明理由;经审查符合要求的，发函征询接收地省级环保部门意见;接收地省级环保部门书面回复意见后，产生单位凭有效身份证件和受理通知书到窗口领取办理结果。

　　(五)放射性同位素转移审批

　　符合审批条件的核技术利用单位，准备以下材料：1、《放射源转让审批表》或《非密封放射性物质转让审批表》或《放射性药品及其原料转让审批表);2、转出、转入单位《辐射安全许可证》复印件;3、转入单位具有放射性同位素使用期满后的处理方案;4、转让双方签订的书面转让协议。先到窗口提交相关材料，窗口审查材料是否齐全、规范，决定予以受理或不受理。符合受理条件后，由后台审查相关材料，作出审批或不予审批的决定。

　　(六)权限内生产、销售、使用放射性同位素和射线装置许可证审批

　　符合审批条件的核技术利用单位，准备以下材料：1、辐射安全许可证申请表;2、有效的企业法人营业执照正、副本或者事业单位法人证书正、副本和法人代表身份证原件及其复印件，审验后留存复印件;3、核技术应用项目环评及批复文件;4、满足《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》第十三条至第十六条相应规定的证明材料。先将有关材料报送至窗口，窗口审查有关材料是否齐全、规范，决定受理或不予受理。经受理后，由后台审查有关材料，作出审批或不予审批的决定。符合条件的由窗口发放辐射安全许可证。

　　三、我厅行政审批中存在的主要问题

　　(一)内部前置条件过多，严重影响审批效率，且可能产生歧义。建设项目环境影响报告书报送环评处进行初审前，涉及环境敏感区域如集中式饮用水源保护区、自然保护区的建设项目，项目业主须按照相关规定和要求分别报送水处和生态处进行审查并取得审查意见;涉及主要污染物排放总量指标的建设项目，须填报建设项目主要污染物排放总量指标来源表并取得总量处的确认;若需要购买，还须先受理其环境影响报告书。涉及重金属排放的建设项目，重金属排放总量指标来源也须取得污防处的确认;此外，涉及固体废物的建设项目，其处理处置方式等也须得到固废中心的确认。

　　(二)环评初审程序不合法。建设项目环境影响报告书经修改后报送环评处进行初审，由环评处进行受理公示，并征求各相关处室和直属单位的意见。《环保法》和《环评法》并未规定必须初审，且在未报窗口前就进行受理公示，程序不合法。

　　(三)审批效率不高。目前厅内部行政审批流程主要仍为“串联”模式，即必须通过上一个环节后才能进入下一个环节。建设项目由于涉及主要污染物排放总量指标购买、重金属排放指标无总量来源、涉及重大环境问题的建设项目须上厅长办公会等因素，使建设项目环境影响报告书在进入环评处初审过程中延长了时间。另一方面由于厅内部行文程序较为繁琐，需要经过从窗口受理-审批人员-处长-办公室秘书-办公室主任-分管厅领导-办公室出文-窗口盖章发文等环节，加之相关人员出差等其他原因，又延长了办理时间，而且难以兑现向社会作出的相关承诺。

　　(四)我厅已将部分辐射安全许可证审批权限下放至市(州)级环保部门。目前核技术利用单位出现超出原许可证种类和范围的情形增多，需要注销由原市(州)级环保部门核发的辐射安全许可证，再到省厅重新申领，给核技术利用单位带来不便。

　　(五)放射性源转入单位需在发生放射源转让后20日内到环保部门备案，但是目前绝大多数核技术利用单位未按要求进行备案。

　　(六)当前，在国家简政放权工作中，一些环境管理制度规定被取消，影响了另外一些环境管理制度的执行。例如：新的环评规定取消了建设项目试生产批复和竣工环境保护验收批复，但按照《危险废物经营许可证管理办法》，项目业主须取得验收批复后才能申领《危险废物经营许可证》，导致《危险废物经营许可证》审批缺乏受理依据。

　　(七)危险废物经营单位在试生产期间，由于取消了试生产批复，其是否具备试生产条件并不明确，给环保部门办理危险废物经营许可带来极大困难。此外，有的危险废物经营单位环评文件已通过审批，但却未通过危险废物经营许可证审核，导致同一个建设项目出现两个审批结果的情形。

　　(八)窗口行政审批的授权不充分，定位不明确，管理权限和职责不到位，不能实现窗口收件与部门审批的前后台联动，当场办结率不高，甚至变成单纯的“收发件窗口”。

　　四、下一步工作打算及建议

　　(一)根据国家《排污许可证管理办法》(征求意见稿)，在排污权交易平台搭建排污许可管理平台，更加公开透明地实施排污许可管理，待国家出台正式文件并确定试点时间表后，研究制定具体的实施方案和意见，推进排污许可管理工作，力争取得较大突破。

　　(二)减少环评审批前置条件。在环评文件受理和审批时，不再将水土保持批复、土地预审、项目建议书批准或备案文件等作为前置要件，对建设项目环评文件实施并联审批。涉及园区等的建设项目，只将规划环评审查意见作为必要条件。涉及集中式饮用水源保护区、自然保护区等环境敏感区域的建设项目，由于在法律法规上不属于行政许可范畴，建议：对于我厅审批的涉及环境敏感区域的建设项目，要求在环境影响报告书中将涉及环境敏感区域的相关资料纳入报告书内容(其中生态专章按照生态专章编制指南深度要求编制，涉及省政府批准的集中式饮用水源保护区的要把有关政府的意见纳入报告书附件中)，并作为技术评估的重点之一，不再将水处和生态处的审查意见单独作为受理的必要条件，而是通过采取内部征求意见的方式，提出项目选址是否符合相关法律法规规定的意见;对于市(州)和县级环保部门审批的涉及集中式饮用水源保护区和自然保护区的建设项目，仍暂按现行规定办理。

　　(三)突出重点，进一步推进简政放权。制定环评重大监管项目清单，提高环评审批效率。对于可能引起重污染、重大生态环境破坏的建设项目，如电镀、印染、磷煤化工、重大水利工程等，列入重大监管项目清单，严格环境准入，从严审批;而对于环境影响和生态环境破坏较小，或基本不存在环境风险的部分建设项目，如民生工程、市政工程等，在办理建设项目环评审批时，可直接在窗口进行申报，经审核无误，可立即办理审批手续。

　　(四)建立环评信息网络查询平台，推进透明环评。为进一步贯彻落实国务院和环境保护部推进建设项目环评信息公开的要求，我厅应结合环保大数据和环保云搭建环评信息网络查询平台，将环评信息以更直接、更快捷的方式进行公开，进一步加大社会公众监督力度。除国家秘密、商业秘密、个人隐私等事项外，其他项目的环评信息都可以通过信息查询平台进行查询，同时，还应该通过公布所有环评机构的基本情况，强化社会公众的监督。这样才能最大限度地鼓励社会公众对环评机构违法违规行为进行举报、对环保部门工作进行监督。

　　(五)有区别地选择专家参与评审。现阶段大部分建设项目的环评审批都需要组织专家进行评审，但事实上，有许多项目并不需要组织专家进行现场评审。除列入重大监管项目清单的建设项目环评文件需要进行专家现场评审外，其余建设项目环评文件均可采取函审的方式征求专家意见后直接出具评估意见。这一举措将在很大程度上节省人力、财力、物力成本，同时还能尽可能阻断国家工作人员、有关专家收受“好处费”和进行权力寻租的渠道。

　　(六)加强与评估中心的有机衔接。项目业主委托有资质的环评单位编制环境影响报告书后报评估中心进行技术评估。在评估中心出具评估意见之前，由环评处组织召开专题会研究，根据法律法规规定和报告书质量等，由评估中心出具可行或不可行的意见，并交项目业主。评估中心在收到环境影响报告书之日起，10个工作日内须完成技术评估工作。评估中心在审查涉及集中式饮用水源地建设项目时，要核实建设项目申请表内容(如是否已取得相关政府同意的意见);对于涉及自然保护区的建设项目，要对报告书按照生态专章技术指南要求的深度进行评审;对于涉及重金属排放总量指标和主要污染物排放总量指标的建设项目，还应在报告书中明确提出总量指标及其来源和替代方案(购买总量指标的，需要先通过排污权交易取得确权，待技术评估通过后，按照技术评估确定的总量支付交易款，并在下一级环保部门的预审意见中明确总量指标来源及交易总量)。项目业主在将有关材料报送窗口时，各报件(包括下一级环保部门初审意见、主要污染物总量排放来源以及重金属排放来源情况等)一并由窗口统一收件，并且进行公示。窗口再通过内部系统(专网)将报告书、评估意见、预审意见等的电子版传至环评处，由环评处分别征求各相关处室和直属单位的意见后，在规定时限内作出是否同意建设项目环评文件的批复。

　　(七)根据有关法律法规，完善环评审批程序和手续。对不符合要求的报告书不再出具“退件说明”或“暂作退件处理”的文件，而是根据有关法律法规和报告书质量作出“不予审批”的决定，并书面告知项目业主取走审批决定;符合要求且在无异议的情况下，正常办理环评审批手续。受理和取走环评批复时均须提供项目业主法人代表有效身份证件原件和复印件;若有委托代理人的，须提供项目业主签章的委托书和委托代理人的有效身份证件原件和复印件。经审核无误并办理签章手续后，留存有效身份证件复印件。

　　(八)按照省政府的有关要求，充分授权窗口。目前可以先根据分类管理目录，将对环境影响较小的和涉密军工项目等充分授权至窗口，由窗口按照一站式审批服务模式直接出具环评审批文件，一方面可以进一步缩短审批时间，另一方面也减小了涉密军工项目泄密的风险。同时，要研究采取有效措施，杜绝后台运作。

　　(九)进一步下放环保行政审批权限。按照国务院有关规定以及新《环评法》实施要求(9月1日开始施行)，建设项目试运行以及竣工环境保护设施验收两项行政许可已经取消，我省也已经实施告知备案制。按照环境保护部拟出台的建设项目分类管理名录，以及省委省政府关于推进简政放权、进一步提高建设项目环评审批效率的要求，今年继续调整优化环评审批权限，进一步优化调整建设项目分类管理名录。

　　(十)建议结合本轮机改，尽快筹建行政审批处(或中心)。按照省公共服务中心要求，所有行政审批流程须在省公共服务中心办理完成，即行政审批事项实行“一个窗口进同一窗口出”，不允许返回后台办理(即体外循环)。按照现行的环保政策以及未来环保工作发展趋势，今后环保工作重点在于强化事中事后监管。根据“批管分离”的原则和“一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务”的运行模式，建议在适当时候，尽快筹建厅行政审批处(或中心)，将我厅负责的所有行政审批职能职责赋予该处(中心)，实行审批事项、审批权力、审批人员“三集中”，按照权限负责各类环保行政审批事项，承担相关行政审批事项的受理、协调及办理结果的统一送达等工作，“首席代表”使用一枚审批专用章全权负责行政审批。非行政审批事项，如登记表备案、规划环评审查、一般工业固体废物二类渣场防渗设计和可研审查等，仍可直接到我厅相关处室或直属单位办理。

　　(十一)为适应试生产和竣工环境保护设施验收取消后的危险废物经营许可证核发的新形势，建议危险废物经营项目环评审批与危险废物经营许可证审批合并办理，或出台规定，明确建设项目试生产备案后自动获得危险废物经营许可资质。

　　(十二)突出便民、服务、规范、高效，继续修编办事指南置于窗口，内容包括审批依据、审批条件、所需材料、办事程序和流程、办理时限等，切实方便社会公众办理环保行政审批事项。

　　(十三)强化技术保障，充分发挥现代信息技术的作用，利用环保大数据和环保云，加强电子政务建设，尽快建成全省统一使用的环保行政审批系统，建立省、市(州)、县三级联网的审批服务平台，抓好人员培训，全面推行网上审批，促进环保行政审批提速增效，并做到环保行政审批“提速不越轨、加快不违规”，确保社会公众放心满意。

　　(十四)建议适时修订不适应新形势下经济社会发展需要的相关地方法规(如《贵州省环境保护条例》)和规章(如集中式饮用水源地环境保护相关规定)以及规范性文件和红头文件(如排污权交易相关规定)等。