贵州省环境污染第三方治理探索
科技标准处 徐 卉
“十二五”以来,贵州省生活污水及排污企业的污染治理主要由地方政府或排污企业承担主体责任,即由地方政府或排污企业自建并运维管理环保设施,同时要求污染物实现达标排放和总量控制目标,也就是传统的“谁污染、谁治理”。经过多年的实践,传统的“谁污染、谁治理”模式已经不能完全适应新时期环保工作的需要,急需按照“谁污染、谁付费”和“社会化、市场化、专业化”的原则创新治污模式,深入推行环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)。2014年12月《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》明确第三方治理是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。
一、“谁污染、谁治理”模式面临问题
在环保资金投入逐年增加、各类治污设施加快建设的情况下,贵州省环境质量的改善并不是很理想,很多治污设施没有充分发挥作用,环境形势依然严峻,存在的主要问题表现在:
(一)环保资金缺口大。“谁污染,谁治理”模式市场化融资能力有限,运维管理成本高等因素导致治污设施无钱修建、建而不运问题突出,尤其是乡镇生活污染治理设施建设资金匮乏。
(二)环保资金使用效率偏低。由于贵州省生活污水和生活垃圾处理设施点多面广,财政补助资金较为分散,碎片化补助方式容易造成财政资金使用效率低下。
(三)运维管理问题多。受资金和专业技术水平等因素限制,部分自主运维管理的治污设施存在“规模小、运维管理能力弱”等问题;排污企业环保专业技术人才缺乏,专业化治污水平有限,治污设施正常运行率低。
(四)部分排污企业环保意识和社会责任感不强。主观上片面追求经济效益,客观上必然会减少治污设施的建设和运维管理投入,导致偷排、漏排、超排甚至停运治污设施的现象时有发生。
二、推进现状
2014年以来,贵州省加快生态文明制度建设,坚守发展和生态保护两条底线,积极统筹安排、突出重点,探索实施 “统筹规划、摸底调查、深入推进、监管考核”为特色、兼具理论价值和实践意义的贵州第三方治理工作机制,第三方治理工作取得明显进展。
(一)统筹规划
通过调研分析贵州省治污现状,印发《贵州省环境污染第三方治理工作方案》和《贵州省赤水河流域环境污染第三方治理实施方案》,对贵州省第三方治理作出部署安排。确定贵州省产业园区、工业园区污水及固废处理设施、环保基础设施,如城镇生活污水、生活垃圾处理设施、重点污染源排污企业等都属于第三方治理范畴,目前正积极推广复制赤水河流域第三方治理试点经验,逐步在乌江、清水江、南盘江流域及轻工酿酒业、煤炭采掘业、磷化工等行业推行实施第三方治理。
(二)调查摸底
1.面向贵州省地方环保部门、重点排污企业、重点治理运营单位发放调查问卷,广泛征集第三方治理意见建议,组织工作小组赴瓮福集团、茅台酒厂、中化开磷公司等首批试点企业展开调研。分析整理贵州省污染治理现状、实施效果和存在问题,如毕节水泥厂希望尽快落实第三方治理有关政策;黔西污水处理厂希望加大开展第三方治理的力度;中化开磷化肥有限公司希望出台有关政策分清第三方治理行为责权利,得到政府优惠政策和扶持等。
2.开展园区第三方治理调查及排污企业第三方运维管理调查,汇总统计贵州省排污企业水污染治理设施运维管理137家,其中推行第三方运维72家;全省产业园区中有23家园区治污设施(含产城共建)实施第三方运维。
(三)深入推进
探索引导排污企业与第三方治理企业协商签订第三方运维管理合同,由排污企业向第三方治理企业移交相应的污染治理设施。第三方治理单位按照协议约定,对污染治理设施的建设、运行和维护工作负责,并建立和规范各项工作制度、台帐管理。有序推进赤水河流域60家、乌江流域47家、清水江流域10家和南盘江流域10家,共127家流域重点排污企业与第三方环保运营公司洽谈污染治理设施委托运营。
(四)监管考核
将第三方运营纳入《贵州省市(州)政府第六届环境保护目标责任书考核细则(2013年-2017年)》,对各市(州)政府引入市场机制,在辖域内产业园区治污设施和监管设施推行第三方运营模式,探索“制治分离”新机制工作开展情况进行考核。将第三方治理工作纳入《贵州省环境保护工作综合考核评价指标体系(2015)》,由省级环保部门对各市(州)环保工作进行考评。明确各市(州)环保部门建立本地区流域重点排污企业第三方治理工作机制,认真按照实施方式和工作要求落实排污企业推进第三方治理。
三、推进意义与成果
(一)解决地方政府当前环保资金投入不足问题。第三方治理涉及“投、建、运、管”多个环节,包括BOT、TOT、PPP等多种形式。截止2015年底,贵州省PPP预备项目库共纳入水污染治理项目108个,其中已建成4个,在建30个,拟建74个,预计落实项目总投资117亿元,可引进社会资本86亿元。如习水县采取BOT(建设-运营-移交)模式引进北京桑德环境工程有限公司投资4.8亿元,打捆建设21个乡镇生活污水处理设施;凯里市清水江流域污水处理工程共计21个乡镇污水厂集体面向社会招商,引进社会资本2.65亿元;务川县与投资商开展股权合作模式,由务川县政府出资1200万元,带动治污企业投资4800万元,打捆经营务川县12个乡镇及新城区共13座污水处理厂。
(二)“产污”与“治污”分离,提升环境质量。截止2015年11月底,贵州省主要河流、湖(库)地表水水质保持稳定并逐步改善,河流水质达标率提高到82.4%,较2014年上升了1.2个百分点,赤水河水质和流域生态环境质量明显改善,清水铺等10个监测断面以II类水质为主,乌江、清水江总磷浓度大幅下降,南盘江水质总体保持稳定。仁怀名酒工业园采取集中连片治理的方式,建成污水处理厂后移交第三方(南宁市桂润环境工程有限公司)管理运行,污水处理结果优于国家排放标准,排放的水可用作日常清洁用水。
(三)实施专业化运营,解决企业环保技术水平不足问题。贵州省强化对治污企业门槛把关,对20余家污染治理设施运营单位的资质、技术实力进行严格审查,达不到要求的“拒之门外”。对中化开磷34号泉眼、瓮福集团发财洞、贵阳老干妈酿造废水等3家重点污染源及贵州中岭矿业、黔西金坡煤业、贵州黔宜能源九龙湾子煤矿、贵州林华矿业等4家重点煤矿排污企业由当地政府强制推行第三方治理,帮助排污企业集中精力专注于生产经营。以赤水河为例,在社会化运营前,企业污染治理设施运营合格率不足50%,专业化运营之后,已提高到85%以上。
(四)建立排污企业、治污企业之间的相互监督制约机制,提升政府部门的环境监管水平。贵州省强化政府职能转变,将政府职能从既是“运动员”又是“裁判员”的角色剥离,政府监管转移集中在排污单位治污质量是否达标、运行是否正常上,改变过去因排污企业点多面广导致政府部门监管不到边不到位的现象,进一步降低政府监管环境污染的行政成本,提高行政监管效率,也避免了引发公众质疑和社会矛盾。
贵州省第三方治理推进工作获国家有关部委肯定,已将凯里市、务川县纳入第三方治理试点示范地区,同时贵州省第三方治理多条信息在中国环境报、贵州日报、贵州省政府网站、环保部网站、贵州电视台等知名媒体专题报道,获社会各界好评。
四、面临问题分析
贵州省第三方治理运行模式在运行实践过程中,总体较好,但还存在诸多方面的问题。
(一)缺乏明确法律依据
我国环境污染治理的指导思想正在由“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁付费、第三方治理”转变。但是,第三方治理还缺少法律支持,无论是从全国,还是从贵州省实际情况来看,第三方治理推动主要还是依靠国家政策、地方政府规范性文件等方式来推进,目前法律、法规、地方性法规并无明确规定涉及第三方治理,在第三方治理活动中各方主体如政府、排污者、第三方等权利义务分配并不明确。在缺乏法律、法规、地方性法规明确规定大背景下,各地第三方治理活动的开展与推动势必呈现诸多不确定性。对于排污企业和第三方治污企业,谁来承担法律责任问题还没有明确规定,排污企业认为既然已经将污染交由第三方治理,如果排污不达标,则应由第三方治污企业承担相关责任。而地方环保部门认为应依法对排污企业追责,但同时又不能放弃对第三方治理企业的监管,以防发生环境污染事故。在合同谈判、争议问题解决方面因无法可依,地方实践只能“摸石头过河”。
(二)市场准入与退出机制尚未建立
第三方治理能否有效运行是一项系统工程,既要考虑第三方主体技术是否达标,同时政府或污染者还要对引入第三方承担环境污染治理进行各项成本综合考量,而现阶段贵州省第三方治理尚处于探索阶段,缺少环境服务收费标准,治理效果难以评判,难以选择合适的第三方治理企业。按照国务院下放行政审批权、转变政府职能的要求,对于环境服务企业不再进行污染治理设施运营资质审批,也就是说任何企业均可以进入第三方治理市场,这给排污企业或地方政府选择第三方治理企业带来了一定困难。加之第三方治理服务对象是市场主体的工业企业,受市场经济影响大,排污企业合同履约存在较大的经济风险,如仁怀白酒工业园受白酒市场影响,园区企业部分停产,园区污水处理厂面临污水来源不足,造成污水处理设施闲置,第三方治污企业前期污水处理投入成本回收困难。
(三)排污单位开展第三方治理意愿不强
现阶段还缺少针对第三方治污企业的约束机制,对于排污企业来说,将污染治理设施交由第三方治污企业来治理,则相当于给对方留了“后门”,一旦第三方治污企业不按合同履行义务,排污企业将面临极大的风险,如果排污不达标,将面临罚款,还会影响正常生产,造成经济损失;如果造成重大环境污染事故,还可能面临刑事责任,这也是许多排污企业不愿意选择第三方进行环境治理的重要原因之一。从贵州省现有已开展第三方治理活动现状来看,排污单位与第三方治污企业签署委托合同期限普遍较短,大多数是一年左右,可以看出排污单位对第三方治理多呈观望状态。
(四)行政监管效能有待加强
第三方治理机制核心价值在于通过高技术、低成本第三方运营实现环境污染治理和生态修复目标,因而第三方治理机制有效运行离不开环境行政监管机构有效监管。从现有情况看,部分污染治理设施仍存在偷排、漏排、超排甚至停运的现象,如果参与第三方治理的双方(排污企业和第三方治污企业)都能遵守环保法规,则可以减少环保部门的监管任务,降低监管成本。但是,如果参与各方均不能很好地履行相应的义务,如第三方收取排污企业管理运行费用难,拖欠现象时有发生,势必会影响污染治理设施正常运行,进而增加环保部门的工作量和复杂性。
(五)治污企业技术能力有待提高
目前贵州省能提供环境污染治理工艺设计、建设、运营的专业化环保公司较少,且技术实力不强,服务水平不高,环保市场自身发育不健全,这严重阻碍了第三方治理模式的推广应用。
五、第三方治理对策建议
贵州省作为国家首批生态文明建设先行示范区,一直以来鼓励、支持推动第三方治理,具体而言,要处理好政府、排污企业、治污企业的关系,明确权责,加强监管,规范市场行为,完善有关配套政策等。
(一)明确相关主体的责任
前述第三方治理可能会因委托主体不同而导致存在不同的合同形式,如何依据这些合同规定明确各方权利义务关系是第三方治理相关法律需要解决的首要问题。需要出台有关法律法规,明确第三方治理的合法性,界定相关主体的权责关系,针对企业购买技术服务模式,排污企业和第三方治污企业应各自承担法律责任。要完善相关第三方治理推进机制制度,明确项目招标、收费标准、治理效果评价等内容,规范指导第三方治理工作。
(二)建立准入与退出机制
在市场准入方面,注重激发市场主体的活力,探索对于第三方信誉好、技术硬的治污企业颁发证明,通过政府的市场行为进行认可、好评。充分发挥行业协会、中介机构的作用,对环保企业进行信用评级,招标时优先选择信用等级高的环保企业。同时适当引入退出机制,对于服务质量差、有环境违法行为的治污企业,降低其信誉评级,对屡教不改或环境违法情节特别严重的治污企业直接列入黑名单,禁止进入第三方治理市场。
(三)注重环保行政监管手段的创新
积极推进政府职能转变,构建企业信用平台,健全污染企业与治污企业环保信用信息档案,充分利用财税、信贷等现有的金融体系,开展对污染企业进行环保信用行为建设。或借用信用信息档案平台,构建起信用示范惩罚和警示机制、信用激励机制、信用保障机制,对于环保信用良好的排污和治污企业予以信贷、财税支持,对于环保信用差的企业纳入“黑名单”,从融资、信贷上予以限制。
(四)创新多渠道扶持措施
在贵州省现有的财税、金融、科技等政策支持基础上,进一步完善第三方治理的鼓励与扶持政策,出台对污水处理厂运行费用的补助办法,减轻企业的治污成本。积极探索并推广符合贵州省需要的环境服务综合模式,如加大贵州省环保领域PPP投融资力度,开展污染治理设施特许经营、开展社会资本与政府配套资金股权合作、实施政府通过补贴或购买服务方式等吸引省内外的资金、技术等生产要素发展贵州省第三方环境服务产业。
(五)试点强制推行第三方治理
对部分重点污染源、多次超标超重量排污、专业化治污水平有限、偷排漏排等情况的排污企业,由地方政府指定具有治理和恢复能力的治污企业代为治理,所需费用由承担主体责任的排污企业负责。
(六)加大环保服务业培育
加大对环保产业的投入,积极扶持培育环保咨询、设计、建设、运营、维护等环保服务明星企业,探索实施贵州省本土大型环保集团组建,壮大环保市场,为贵州省第三方治理奠定发展基础。
六、结语
当前,贵州正处于后发赶超、在2020年与全国同步建成小康社会的关键时期,虽然面临产业发展不规范、企业环保意识淡薄、污染治理能力水平低、环境监管力量不足等突出问题。但只要紧紧围绕贵州省委、省政府(守底线、走新路、奔小康)的总体目标要求,以赤水河流域生态文明改革为契机,积极创新环境污染治理模式,推动“产污”和“治污”分离,就可以在未来工业化进程潮流中实现治污设施社会化、市场化、专业化发展,进而改善贵州省流域水质及生态环境,守住国酒茅台等知名名牌,对促进贵州省环保产业发展、守住贵州发展与生态两条底线具有重要意义。
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