《环境保护法》和“两高司法解释”实施后对环境犯罪案件的几点思考

　　监察局 领题人：何绍军

　　参与人：孙中发、李英琦、董理、付倬、张明

　　美好环境，人人共享;污染环境，人人受害。天蓝云白、水绿山青的美丽中国是我们每位公民心生向往的乐土，良好环境是人类生存发展之基，保护环境是我国基本国策。由于经济快速发展带来的资源消耗巨大、环境污染严重、生态系统恶化等问题，已经使我国的环境安全形势日益严峻，环境污染成为重大社会公害。对此人民群众反映强烈，党中央高度关注。2013年6月20日，最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(下称“两高司法解释”)，进一步降低环境犯罪入罪门槛;2015年1月1日，新的《中华人民共和国环境保护法》(下称《环境保护法》)正式实施，将环境行政执法链条与刑事司法相衔接。有序衔接环境污染行政处罚和刑事司法、妥善办理环境污染刑事案件，强化对环境违法犯罪行为的打击力度，成为摆在各级环保部门、公安机关和司法机关面前的一项重要任务。

　　本文结合贵州省“六个一律”环保“利剑”执法专项行动开展几年以来，在与公、检、法机关相衔接，环境执法司法联动执法、联合办案过程中，取得的好的做法、存在的突出问题，作一些浅析。

　　一、我省当前办理环境犯罪案件的一些做法

　　(一)省委、省政府成立了环境执法司法专门机构。2014年4月，省委省政府在全国首家省级层面同时挂牌成立“贵州省公安厅生态环境安全保卫总队”、“贵州省人民检察院生态环境保护检察处”和“贵州省高级人民法院生态环境保护审判庭”。省高院成立了“145”(即1个省级、4个市<州>级和5个县级)覆盖全省、跨区域管辖的生态环境案件专门审判机构。省检察院也在全省建立“1+9+23”(即1个省级、9个市<州>级和23个县级)生态保护检察机构。贵阳市、遵义市、黔东南州和部分区县分别成立了生态公安分局。

　　(二)建立环保与公、检、法部门各项衔接工作制度。省环保厅与省公安厅、省高级人民法院、省检察院分别制定下发了《贵州省环境保护厅、省公安厅关于印发环境保护部门与公安部门联动执法相关机制制度的通知》(黔环通〔2014〕115号)、《关于建立我省各级检察机关与各级环保主管部门衔接配合工作五项制度的意见》的通知(黔环通〔2015〕184号)、《关于建立各级人民法院与各级环保部门衔接配合工作五项机制的意见》的通知(黔环通〔2014〕288号)，与公、检、法部门建立了联动执法联席会议制度、联络员制度、重大案件会商督办制度以及案件信息共享机制、案件移送机制、紧急案件联合调查机制、诉前查处制度、打击环境污染犯罪奖惩机制等一系列衔接工作机制制度。

　　(三)实施环保公安联合突击检查。2014年6月，省环保厅与省公安厅挂牌成立了“联动执法办公室”，公安部门入驻我局，正式展开联合办公、联合办案、联合督办。联合对乌江流域、赤水河流域等重点流域、涉危涉重行业开展专项排查和整治。对贵州省瓮安磷矿、瓮福(集团)有限责任公司等53家严重违法的企业实行联合挂牌督办。共同调查取证涉嫌生态破坏、涉危涉重环境犯罪案件，真正体现了《环境保护法》“事前预防”、“事后严惩”的法律精神。自“联动执法办公室”成立以来，共移送公安机关案件142件，公安机关依法对107名涉案人员实施行政拘留;涉嫌环境污染犯罪案件19件。

　　(四)环保取证为前置，进行案件会商。对一些重要案件和办理过程中存在定性不准确、鉴定不到位、计量不明确等有争议的案子，通过案件会商人为沟通得到有效解决。比如，在办理贵阳市花溪区夏大平非法处置废机油案件中，因是否属于“处置”和“锌是否属于法律所列重金属范围”，公安、检察机关提出疑议;在办理紫云县废旧药品案中，药监部门以“未过期的药品不属于废旧药品”为由，而不提供其是否属于危险废物的相关证明材料，公安部门无法立案，等等。除此之外，案件会商也可能出现在案件始发时期，通过多部门联合讨论研究，制定处理方案，最有效保护环境，最有力打击环境违法行为。

　　(五)严格执行案件移交程序。案件移交是我省当前办理环境犯罪案件或行政拘留案件的与公安机关衔接的一个重要环节，也因取证、鉴定等问题存在分歧，致此环节成为案件办理的瓶颈。案件移交环节代表着环境行政执法和司法机关刑事司法的分界点，移交后该案在执行法律范畴上有了变化。但在具体执行中，往往因涉嫌违法生产设施、原材料等扣押证据不能同时一并移交，而使移交工作不能按移交清单进行，当前，按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》还没能完全贯彻执行。

　　二、办理环境犯罪案件存在的突出问题

　　(一)因环保取证前置，公安、检察部门介入在后，证据固定成为问题。环境行政执法机关对行政处罚证据的收集和认定，客观上难以满足刑事司法的需要，加上环保部门缺乏强制性手段，部分刑事证据会在案件办理过程中丢失。如江口土法炼汞案，到检察机关公诉时发现，实为两个案，但违法生产设施已拆除，原材料和危废已被处理，无法重新取证;贵州玉屏湘盛化工有限公司非法转运处置危废案，在环保、公安、检察三家会审时，需要采取危险废物堆场外排淋溶水样本监测，但危险废物已经转移，现场已无法采样。三都县非法采矿案，因前期未进行案件会商，公安机关依“非法采矿立案”，未依环保范畴的“矿井水直接外排，锑超标三倍以上”进行立案，后因“非法采矿”立案要件不足，无法进行案件的继续办理，此时再以“污染环境罪”入案，却又发现采样的人无采样证，监测报告也未经省级环保部门认证。

　　(二)“两高”司法解释对涉嫌环境犯罪案件入刑取证有关问题定性模糊导致取证困难。一是除铅、汞、铬、镉外的其他重金属的入刑难以界定，“等”外解释存在很多意见分歧。尽管《最高人民法院 最高人民检察院环境污染刑事司法解释理解与适用》一书对“等”外进行了解释，阐述了当初修改“两高司法解释”时，为依据“十二五重金属防治规划”所列的“十二五”期间重金属防治内容划定了“等内”名单，并明确了为加大对重金属领域环境违法犯罪行为的打击力度，对部分“等外”进行了纳入，但并未写进有效的法律条款，具体办理中还是有争议。二是环境污染损害鉴定机构少且费用高，鉴定程序由谁启动、哪一类危险废物需要进一步鉴定、哪个部门鉴定、哪个部门计量存在争议;三是环境行政机关内部工作机制存在的问题客观上影响案件移送。“两高”司法解释规定：“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。”但在现实操作中，省级环境监测机构不会或者没有再重新检测的条件，认证只是程序上的过场，没有实质的认证内容;省环保厅监测管理处室再行认证，也面临面样的问题。

　　(三)对于办理环境犯罪案件，环保部门和公安机关思想上还不够统一。首先是基层环保部门仍有“低限办理”的现象，以罚代刑、有案不移的现象还一定程序存在，只有当行政处罚难以进行、无法执行或遭遇阻碍时，才会考虑案件的移送。其次是公安机关，尤其是基层公安机关，办理环境犯罪案件的主动性还不够强，“热情度”还不够高，多地生态公安隶属于治安公安部门管理，环境违法犯罪案件只是多种案件之一，是近些年的“新生事物”，不在警察绩效考核目标之中，办案人员也无前路可寻，认识上并不到位。再次，因客观原因，环保部门与公安机关对同一案件的看法和重视程度不同，也导致案件推进不顺利。如修文县非法处置废机油案，修文县环境执法人员查处一废机油加工作坊，该作坊无任何资质、手续，非法收购废机油炼制生物柴油，现场检查时共查获废机油、生物柴油约600吨。“两高”司法解释规定，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的属于“严重污染环境”，鉴于此，环保部门将案件移交司法机关。但司法机关以“非法生产生物柴油”属于非法利用，不属于非法处置为由拒绝立案，建议由环保部门处于行政处罚。最终，该案犯罪嫌疑人外逃，环保部门行政处罚也无法执行。

　　(四)基层环保部门办理环境犯罪案件的能力素质还有欠缺。在办理环境案件中，基层环境执法人员还存在取证不规范、鉴定不到位、定性不准确的情况，对《环境保护法》执行还需一定的适应过程。一些案件的移送达不到立案要求，导致公安机关对移送的案件反复退卷。如平坝区、紫云县污水处理厂出口在线数据涉嫌做假案，由于环境执法人员笔录制作不严谨导致无法形成完整证据链，公安机关不予立案。

　　三、问题思考及解决方案

　　(一)公安、检察机关对案件介入前置。制定司法机关提前介入机制，对于重大环境污染等紧急情况、涉嫌环境污染犯罪责任人身份不易确定、有逃匿或者销毁证据可能的，公安机关应提前介入办案，采取有效措施防止证据灭失，而对于单位涉嫌实施环境污染犯罪的，应当依法控制其直接负责的主管人员，固定相关证据;检察机关提前介入，既可以督促相关部门履职率则，又在证据收集固定方面给予引导帮助。据考察调研发现，山东省淄博市在办理类似案件中，凡属涉及有可能涉嫌环境犯罪的案件，均执行环保、公安同时入场、联合调查、第一时间立案查处的规定，大大提高立案率、证据固定合法率，提升办案质量，仅2015年，该市因涉嫌环境犯罪被刑事拘留人员达107人。

　　(二)突出强化案件会商制度的执行。通过近年来办理环境犯罪案件，我们发现案件会商对解决案件办理过程中的瓶颈问题、推进案件顺利办理有极大促进作用。在当前《环境保护法》及其配套办法与各项法律法规还存在一些执行精神上的不统一;“两高司法解释”在一些法律事项上定性还存在模糊现象的环境下，案件会商可以起到弥补作用，通过“人的因素”化解执行瓶颈，解决“法的事项”，此为其一;其二，案件会商可以提前统一环保与司法机关对案件的认知，以便最快的时间内，明确立案方向，依据法条;其三，案件会商是听取检察机关在公诉前的意见表达，将不确定的证据排除在公诉之前，对证据固定起到重要作用。

　　(三)省级层面统一认识，化解取证过程中的瓶颈问题。法律意志需通过执法者的具体行为来体现，对于执法办案过程中的瓶颈问题、立法过程中不能一步到位的问题，只能通过执法者的认知，深刻理解法理，从而通过严格的执法程序和明确的执法意识，使法律精神得以贯彻落实。就目前我省在环保与司法衔接办理涉嫌环境犯罪案件工作中，需对不定性的问题达成共识，借鉴其他省份做法，建议省级公、检、法、环保部门在统一认识后，联合下达规范性文件，对“等外”解释问题、鉴定问题、计量问题、认证问题等，进行统一明确，以指导全省办理环境犯罪案件。

　　(四)加强培训，提高办案人员业务水平。一是一切活动中最活跃的因素，同样是环境犯罪案件办理中最主导的因素，办案人员的能力素质，直接反应在案件办理的质量上。加强办案人员培训，是解决案件办理过程中困难因素的最直接做法。一是环保、公、检、法联合集中培训。邀请环保、公安、检察院、法院专家、教授授课，开展环境违法案件大讨论，增进相互间理解，强化了联合执法、办案的能力，统一了对环境案件办理工作的认识。二是环保执法人员培训。通过理论授课和现场“传帮带”等方式，加强环境行政执法人员的业务和法律培训，提高具体执法人员的业务素质和执法能力。