探索环境影响评价必要性与对策性

　　环评处 许 静

　　一、环境影响评价的基本概念

　　20世纪以来，科学、工业、交通迅猛发展，世界人口翻了两番，经济增长几十倍，工业和城市人口过分集中，环境污染由局部扩大到区域，大气、水体、土壤、食品都出现了污染，公害事件不断发生。森林过度采伐、草原垦荒、湿地破坏，又带来一系列生态环境恶化等重大问题。人们逐渐认识到，人类不能不加节制地开发利用环境，在寻求利用自然资源改善人类物质和精神生活的同事，必须尊重自然规律，在环境容量允许的范围内进行开发建设活动，否则，将会给自然环境带来不可逆转的破坏，最终毁了人类的家园。有鉴于此，20世纪70年代开始形成一个新的科学技术领域——环境影响评价，其目的是为了科学地评估人类活动对环境的影响，以便采取措施约束人们的行为，减少对环境的影响。人类行为的最高准则是使人类的社会群体能够世代相传地生存与发展下去，这就是可持续发展。可持续发展是环境影响评价的指导思想和最高准则。可持续发展依赖的物质基础就是孕育于环境中的自然资源。

　　环境影响评价就是对人类的生产或生活行为(包括立法、规划和开发建设活动等)可能对环境造成的影响，在环境质量现状监测和调查的基础上，运用模式计算、类比分析等技术手段进行分析、预测和评估，提出预防和减缓不良环境影响措施的技术方法。其目的主要是为行业主管部门提供决策的科学依据，为工程设计单位提供环境保护要求和建议，为环保行政主管部门的环境管理提供依据，同时明确开发建设者的环境责任。环境影响评价的作用是贯彻“预防为主”的环保政策方针，保证经济建设的合理布局，促进清洁生产和有利于环境和生态的先进技术和工艺的推广，制定污染防治和生态环境保护对策措施以减少环境影响，促进科学决策和管理以改善环境，同时可为地工经济发展战略、产业结构改善提供借鉴。

　　二、环境影响评价的范畴

　　随着环境影响评价的内涵不断扩大和增加，从自然环境影响评价发展到社会环境影响评价;自然环境的影响不仅考虑环境污染，还注重了生态影响;开展了风险评价;关注累积性影响并开始对环境影响进行后评估;环境影响评价从最初单纯的工程项目环境影响评价，发展到区域开发环境影响评价和战略影响评价，环境影响评价的技术方法和程序也在发展中不断地得以提高和完善。环境影响评价的范围应包括开发建设全部活动直接影响的范围和间接影响的所及范围。按照环评工作程序，评价范围可分为生态调查范围、现状评价范围、影响分析与评价范围等。按照受影响因子的性质，可有植被、动物、土壤、地面水、地下水等不同因子相应的调查与评价范围。

　　(一)环境影响评价的法律地位

　　我国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。我国施行的环境影响评价制度，是在即吸收了西方国家(只要是美国、加拿大等)先行开展的环境影响评价制度，又结合我国的实际情况的基础上发展起来的。因此，与国外实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是，中国环境影响评价制度主要是依据环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。

　　1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，首次确立了环境影响评价的法律地位，环境影响评价的确立，规定环境影响评价的范围、内容和申报程序，成为了有约束力的管理制度。最初适用于新建、改建和扩建工程、老城市改造和新城市建设，规定“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程中，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他相关部门审查批准后才能进行设计。”

　　1981年5月，有关部委联合颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，该办法对环境影响评价的范围、程序、方法、费用、审批等分别做出了规定，并规定了建设项目在保护环境方面应当遵循的一些原则和执行环境报告书制度的具体做法。1986年，有关部委联合颁布了《建设项目环境保护管理办法》，明确规定制定该办法的目的在于加强建设项目的环境保护管理，严格控制新的污染，加大治理原有的污染，保护和改善环境。该办法将环境影响评价从基本建设项目扩大技术改造项目和区域开发项目。1998年，国务院以行政法规的形式颁布了《建设项目环境保护管理条例》，使得该制度的法律地位得到进一步的提升。

　　2002年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，并2003年9月1日起实施。在《中华人民共和国环境影响评价法》的第三章规定了建设项目的环境影响评价。在此基础上，我国建立了以《中华人民共和国环境影响评价法》为核心，由相关行政法规和部门规章以及地方性法规共同构成的环境影响评价法律体系。2009年8月17日，国务院颁布了《规划环境影响评价条例》，自2009年10月1日起施行。这是我国环境立法的重大进展，标志着环境保护参与综合决策进入了新阶段。

　　(二)环境影响评价的必要性

　　我国每年上马的建设项目数以十万计，成为影响环境的一大主要因素。小到小型加工厂或车间，大到南水北调、三峡工程等超大型项目;随着经济实力增强，科学技术不断发展，建设项目越来越大型化、区域化和跨区域化。对环境的影响主要有：以占地为核心内容的物理性影响，以污染为主的化学性影响，以生态失衡为主要后果的生物性影响等。但是，各种建设项目的性质、内容和规模不同，其影响方式、影响时间、影响范围、程度、性质等各不相同。同样的建设项目，同样的影响方式或影响强度，甚至影响同样的环境因子，作用在不同的地区或不同类型的环境上，其最终影响结果可能会有天壤之别。环境类型多，问题多，地域性强，再加上经济、社会、文化差异的长期淀积，造成很多特别的敏感保护目标，任何一项建设项目的环评都须充分注意这种特殊性、差异性，所采取的保护措施和措施的实施地点、实施方式也会因之而有很大不同。环境影响评价在贯彻“预防为主”的环境政策方针时，除了在工程措施、管理措施等方面努力外，重要的还要在替代方案上下功夫。“预防为主”是一项贯穿建设项目全过程的环保方针，是根本大计，也是一项费小效宏的环保措施。

　　环境影响评价的主要目的是明确建设项目对环境影响的可能性、性质、程度，确定应采取的相应措施以维持区域环境功能和自然资源的可持续利用性。通过评价，可明确开发建设者的环境责任，同时为区域环境管理提供科学依据，也为改善区域环境提供建设性的意见。

　　20年来，我国对建设项目实行环境影响评价和“三同时”管理，取得了很大成效。总体而言，建设项目的环境污染基本得到控制，但生态环境恶化的趋势并未得到有效控制。目前，随着技术和经济发展，建设项目的规模越来越大，相应的环境影响也越来越复杂和严重，严格的执行国家《环评法》，对建设项目进行环境影响评价是必需的，也是非常重要的。

　　三、贵州环境影响评价现状及存在的主要问题

　　党的十八大以来，特别是随着我省“两加一推”、“四化同步”战略和同步小康建设步伐的加快，再加上史上最严格的新《环保法》的正式实施，环评审批中存在的一些与经济社会发展不相适应的矛盾和问题日益突显，这些问题和矛盾，直接影响到我省同步小康和“守两条底线”的大局。

　　(一)环境影响评价现状

　　一是项目建设实际避不开环评法律法规规章政策严要求的问题。例一：贵黄公路建设项目需要跨越红枫湖集中式饮用水源保护区，《中华人民共和国水污染防治法》规定不准穿越一二级保护区，如果严格按此规定执行，一方面要对规划线路作出重大调整，另一方面项目投资将增加巨大。而实际上线性工程建设项目(如公路、道路、铁路、城市快铁、输变线路、天然气管线等)更多的是在施工期可能对生态环境造成一定影响，但通过强化施工期环境工程监理并采取切实有效的生态环境保护措施，项目建设实际上对生态环境影响不大;运营期采取相应的应急防范措施后，对环境敏感区也基本无影响。例二：部分民生工程和基础设施建设项目(如机场、通讯基站、污水处理厂、具有人畜饮水功能的水库和水电站、城市综合体、乡镇卫生院所、保障性住房等)在项目建设过程中也存在难以完全避让环境敏感区等法律法规障碍问题。例三：《贵州省环境保护条例》明文禁止在城市住宅楼和以居住为主的综合楼内建设产生油烟污染的餐饮业项目，而事实上我省大多数城市住宅低层或城市综合体中都已存在大量餐饮业，由于存在法律法规障碍，基本上未办理环评审批手续，也无法核发排污许可证。

　　二是规划环评的引领作用没有得到充分发挥。自2009年国家颁布实施《规划环评条例》以来，我省大量需要编制规划环评文件的“一地、两域、十个产业发展”规划未按要求严格执行环评制度，这些规划只要相关部门审查通过就上报审批，忽视了规划环评对规划实施可能造成的环境污染和生态破坏的源头预防作用。同时，各部门之间的审批联动机制也没有完全建立，各自为阵，导致有的规划已经由相关政府或部门审批了，环保部门都还不知晓，要从保护环境的角度对规划提出相关意见建议已为时过晚，难以满足主要污染物总量控制目标和在全省经济社会发展的同时保证环境质量不降低的要求。

　　三是“未批先建”等违法违规行为难以杜绝。在经济社会发展过程中，仍然存在“重经济发展、轻环境保护”的思想，大量建设项目未严格执行环评制度，建设项目“未批先建”、“批建不符”等现象较为突出，导致项目建设“违法成为常态而守法成为个案”。有的建设单位即便办理了环评审批手续也仅仅是为了领取建设项目审批核准的“通行证”。比如我厅对2012年度全省近3万个项目进行清理时发现，大约有40%以上的项目属于“未批先建”，没有执行环评制度。有的城市综合体项目、产业园区等项目已经建成投入使用，但由于选址位于饮用水源保护区等环境敏感区域，在项目环评审批上存在法律法规障碍，至今无法办理环评审批手续。虽然经省政府领导与环境保护部协商，按照“分级、分类、分段”的原则，对“未批先建”等环评违法违规历史遗留问题进行了清理，但如果不能从源头上切实解决环评制度执行中存在的问题，违法违规现象依然还会存在，执行最严格的环评制度将成为一句空话。

　　四是环境保护部印发的环评技术导则要求的环评文件编制内容比较复杂，80%的内容用来描述自然环境、经济社会、清洁生产、安全生产、水土保持、经济效益分析等与污染防治和生态环境保护无关的内容，仅有约20%的篇幅是污染防治和生态环境保护措施，与环保无关的要求过多，既加大了环评工作量，又没有真正发挥环评指导项目污染防治设施和生态环境保护措施建设的作用。

　　(2) 环境影响评价制度存在的主要问题

　　1.环境意识差，环境影响评价和公众参与流于形式。

　　由于公众环境意识较低，特别在环境影响评价工作中表现尤为突出，一些建设单位及执法部门对环境影响评价工作的重要性认识不够，仅把它作为一项任务来完成，导致实际工作中的环境评价流于形式。另外，一些地方为了更多地吸引外资，片面强调简化环境影响评价手续，缩短审批时间或减低评价等级;有的项目甚至不进行环境影响评价就直接上马，这种现象在许多地方尚有存在。由于公众的环境意识不够，不会或不愿意主动参与对自己可能造成切身利益损害的项目的环境影响评价工作。

　　建设项目环境影响评价范围太窄，环境影响评价工作严重滞后

　　在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视。

　　3.法律法规不完善，管理体制不健全

　　虽然法律规定了环境影响评价单位应承担的法律责任及其相应的处罚措施，但由于法律责任不明确，导致环境影响评价单位在实际操作过程中对环境影响评价结果的准确性是不承担任何法律责任的，不会受到任何处罚。这就造成了环境影响评价单位在环境影响评价工作中没有法律约束的局面，不利于增强它们的工作责任心。同时，也为一些建设项目不做环境影响评价就直接上马创造了机会。另外，还导致一些地方环境影响评价单位和环境影响评价审批单位联手经营环境影响评价市场的局面，即所有的环境影响评价项目都必须由审批单位指定的评价单位去做，否则就无法通过审批。而指定的评价单位，无论其评价报告书的质量如何，都一律审批通过。这种畸形的操作机制严重危害了环境影响评价工作的正常开展，导致环境影响评价报告书可信度下降。

　　四、深化环评审批制度改革思路及主要对策措施

　　(一)新形势下环境影响评价制度的发展方向

　　当前，构建和谐社会、实现可持续发展、科学发展观等理念已深入人心。党的十八大强调要深化包括“生态文明体制”在内的改革，主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念的牢固树立，将对环境保护工作提出了更高的目标要求。环境影响评价制度是生态文明体制改革的有力支撑，一是促进污染物总量减排;二是促进资源综合利用率的提高;三是加强了对特殊生态敏感区的保护;四是促进区域和行业发展合理性;五是采取有针对性的对策，可增强宏观调控的主动性和预见性。

　　按照守住发展和生态“两条底线”的要求，牢牢把握有利于提高环境质量、有利于防控环境风险、有利于控制污染物排放总量的原则，通过全面深化环评审批制度改革，优化选址布局、简化审批程序和环评文件编制内容，切实解决“未批先建”、“批建不符”以及与法律法规规章不符的基础设施和民生工程项目的环评审批问题。全面执行环评制度，构建起“源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究”的严格的环评制度体系，通过建立公开透明、公正高效的环评审批体系，竞争充分、高效有序的环评服务体系和权责明晰、奖惩分明的环评监管体系，切实扭转“重审批、轻监管”的格局，努力形成“审批效率更高、服务质量更优、监督管理更强”的环评审批新局面。

　　(二)主要对策措施

　　1.健全源头严防的环评管理制度。构建源头预防、权责明确、监管有效的环评管理制度，着力解决规划环评“未评先批”、规划审查“各自为阵”、项目建设“绕避”法律法规要求等问题。各级人民政府及相关部门编制的土地利用，区域、流域开发利用，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等“一地、两域、十个产业发展”规划，重点是区域、流域开发利用规划和工业、畜牧业、能源、矿产资源等产业发展规划，应严格执行规划环评制度。市州级政府及相关部门应依据规划环评及审查意见实施规划，切实发挥规划环评源头预防环境污染和生态破坏的作用，对于已经审查并出具审查意见的规划环评，其项目环评文件可以按照规划环评的意见进行简化。逐步实现从注重建设项目环评审批向注重规划环评审查转变。

　　2.建立事中事后监管制度。建立健全建设项目环境影响的全过程监管长效机制，各级政府及各部门建立联动管理、协调和信息共享机制，落实监管监察职责。实行“省级重点抽查、市州级督查、县级日常检查”的工作机制，形成企业主体责任、地方政府监管责任、环保部门监察责任的环境保护监管监察模式。全面加强建设项目环评和“三同时”制度的事中事后监管。业主在环境影响评价后的设计、施工、竣工、运营等各阶段，须向环境行政主管部门和公众提交环境影响阶段报告，建立报告反馈机制，确保实际环境影响得到控制，便于监督。对督查中发现企业未履行环保主体责任的，按照相关法律法规从严实施相应处罚。

　　3.优化审核管理工作制度

　　构建以优化分级分类管理为主要内容，宽严相济、放管结合、精简高效的环评审核管理工作制度，着力解决“未批先建”违法违规行为、部门职责交叉互为前置、环评文件冗长、评估重点不突出、审批流程繁琐等问题。

　　一是建立环评分类审核机制。为切实守住发展和生态“两条底线”，按照前期审批“该严的严、该管的管”“宽严相济”的原则，根据建设项目可能对生态环境造成的影响程度，对环评文件分别实行严格的审批和相对宽松的核准、备案、豁免管理。二是优化建设项目环评分级管理制度。按照“放得下、接得住、管得好”的要求，结合我省实际，进一步明确审批权责，推进简政放权，提高建设项目环评审批效率和环境监管效能。取消建设项目环保设施试生产行政许可，改为申报登记;对于试点开展环境影响报告表核准管理的建设项目，其环境影响报告表可试行由建设单位委托与建设项目主体工艺相关的科研设计单位编制。三是完善符合实际需求的工作机制。对于在城市住宅楼、以居住为主的综合楼内，建设产生油烟污染的饮食业，只要采取切实有效的油烟等污染治理措施，实现达标排放并满足功能区标准要求，经辖区环保部门确认后，试行环评豁免管理，通过发放排污许可证方式纳入正常环境监管范畴;从2016年起，对于仍存在“未批先建”等违法违规行为的建设项目，不再补办环评审批手续，并严格执行新《中华人民共和国环境保护法》相关规定。四是优化环评文件编制内容。优化各类建设项目环评文件编制要点，精简环评文件及技术评估内容，提高环评文件的针对性、有效性，把关注的重点放在建设项目对生态环境的影响和环保工程措施上，切实发挥环评文件对项目建设的指导作用。同时，落实建设单位公众参与的主体责任。五是进一步优化环评审批流程。各级环保部门制订详细的服务规范和标准，做到审批内容、申报材料、审批条件、审批流程、审批时间向社会公开，实行“阳光审批”。切实保障公众的知情权、参与权和监督权，按规定在门户网站上公开建设项目环评相关信息。

　　4.完善环境影响评价管理体制，强化环境影响评价管理工作

　　对于环境影响评价报告结论不当而造成的环境污染或其他经济损失事故，必须分清责任，并对责任人给予应有的处罚，吊销其评价证书，甚至追究其法律责任，限制或取消其申请环境影响评价证书的资格。将环境影响评价工作推向市场，打破地区限制和证书等级限制，在全国范围内进行投标，择优录取。在管理体制上建立能上能下、定时考核、优者上岗、劣者淘汰的竞争机制。严格把守环境影响评价审批关。对不符合编写要求、质量差的环境影响报告书，要求重写;对经过环境影响评价后认为不可行的建设项目，严卡不放。

　　5.落实法律问责制

　　环保部2015年3月出台了《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》，依照通知要求，对建设性质为国家机关、国有企事业单位相关人员有环境保护违法违纪行为的，移送同级纪检监察机关追究责任。在此基础山，通过法律手段使之成为行为规范。通过对官员环境保护政绩考核和问责制的落实，破除地方保护主义对环境影响评价的抵触，保障地方和部门在进行决策、谋划战略、制定措施时，积极进行环境影响评价，从某种角度而言，战略环境影响评价，应纳入官员政绩评价考核体系。

　　6.提高政策执行能力

　　一是单纯依靠行政手段向综合运用行政、法律、经济手段转变。在建设项目的规划与政策决策过程中，不遵守环境影响评价制度的现象常常被包括环境保护行政主管部门在内的政府决策部门所忽视。问题的根源，主要在于政府的行政主导和功利主义。对于这一问题的解决，必须从法治的角度，通过对决策、计划、规划、资源、环境保护等法规综合整合一并解决。二是建立倡导机制、制约机制、审查机制、监督机制和责任机制。三是建立环境影响评价后评价制度。环境影响后评价是环境影响评价过程的延续，其目的是检验环境影响评价的准确性和减缓措施的有效性，并寻求改善的途径。

　　7.加大环境教育力度，提高公众环境意识

　　环境教育要触动公众的“自卫神经”，让他们认识到破坏环境给自身带来的利益损害。树立公众看得见、可示范模仿的榜样;要充分利用现代科技如电影、电视、广播等媒体手段;要将环境教育纳入到幼儿园、中小学和大学的整个教育过程中去，使其成为青年素质的一个重要组成部分。通过环境教育，提高公众的环境意识，可以使公众自觉加入到环境保护行列中来，公众的监督、举报、宣传、督促将为我国环境保护事业的发展起到重要作用。

　　8.完善环境影响评价中的公众参与

　　将公众参与环境影响评价过程法律化、程序化、规范化，具体化，克服公众参与环境影响评价的现实障碍，使国家在环境影响评价上对公众有效地开放，实现国家和社会公众的良性互动。公众参与制度有必要在环评法实施细则中进一步细化，使其具有操作性。信息公开是公众参与环评的必要前提。