环境执法体制改革的探索与思考

　　环境监察局 田 获

　　参与人：袁兴慧

　　党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这是中央关于生态文明建设体制改革的一项重大举措，是党中央站在全局的高度作出的安排部署，是我国生态文明制度的一项重大改革，是对我国环保管理体制的重大调整，是环境管理体制的重大创新，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性，将对环境质量提升产生直接作用。

　　一、当前我省环境执法监管情况

　　近年来，我省认真贯彻落实新《环境保护法》，2014年在全省启动“六个一律”环保“利剑”执法专项行动(以下简称“六个一律”行动)，全省各级环保部门认真落实“80%的人员、80%的时间深入一线执法”的“两个80%”规定，紧密衔接公安、检察院、法院等司法机关，重拳打击环境违法犯罪行为。为持续推进环保执法专项行动，保持环境执法监管高压态势，2016年省政府将专项行动进一步升级，开展了以打击“黑废水”、“黑烟囱”、“黑废渣”、“黑废油”、“黑数据”、“黑名单”为重点的环保执法“风暴”行动(以下简称“风暴”行动)，重点打击以“六黑”为主的行业、领域内的环境违法犯罪行为。自“六个一律”行动开展以来，全省共出动执法人员12.3万余人次，排查企业4.09万家次，责令停产企业748家，责令限期改正企业1862家，关停取缔企业276家，罚款2167家，处罚金额8465.5万元，其中移送公安机关实施行政拘留案件69件、环境犯罪案件19起。其中，2016年开展环保执法“风暴”行动以来，全省各级环保部门共出动执法人员18825人次，共检查企业7238家，下达执法文书1513份，立案查处涉及“六黑”企业408家，罚款金额1192万元，实施按日计罚1件、限产停产108家、查封扣押30家、关停取缔39家、移送司法机关45件(其中，行政拘留19人、刑事拘留2人、逮捕1人、申请法院强制执行12起)，省环保厅、省公安厅、省人民检察院实施联合挂牌督办12件，市、县两级联合挂牌督办28件。省环保厅与公、检、法部门分别建立11项工作机制，与四川、云南、广西分别建立赤水河流域、万峰湖流域跨省区域联合执法机制;积极推行网格化监管;与省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅通力合作，建立完善了环境保护与执法司法联动机制，发出“铁腕治污，不欠新账”和“多彩贵州拒绝污染”的最强音。

　　二、环境执法工作面临的形势和存在问题

　　近年来虽然我省环境执法工作取得了积极进展，查处了一大批危害群众健康的环境违法案件，切实维护了人民群众环境权益，为牢牢守住生态和发展两条底线作出了积极贡献。但是在环境执法实践中，由于环境管理体制方面本身存在的问题，环境执法工作仍然存在许多难点和问题，需要从体制机制上加以思考和解决。

　　一是地方政府及其相关部门的监督责任难以落实。地方政府对环境保护负主要责任的法律规定还没有真正落到实处，一旦追究责任，板子往往还是打在环保部门身上，更多的是打在一线监管人员身上，造成做事越多，责任越大，基层执法难以碰硬。

　　二是地方保护主义对环境执法的干预还一定存在。一些地方过度追求GDP的现象还存在，一些地方政府主要领导重发展轻环保的理念还没有根本转变，领导为排污企业“说情”、“打招呼”依然存在，环保部门执法监督工作受到不正当干预的现象突出，阻碍正常监管执法的“土政策”还没有彻底清理。

　　三是基层执法能力薄弱问题较为突出。近年来，虽然我省通过环境监察标准化建设，基层环保部门的环境执法水平和监管能力有所提高，但是基层环保执法装备、执法人员编制和能力水平与繁重的环保监管任务不相匹配的问题依然突出。大部分基层环境监察机构缺编、少人，有的仅2-3人，难以完成环境执法监管全覆盖要求;执法装备水平低，由于环境执法车辆未列入执法用车序列，公车改革后，很多地方连最基本的执法交通工具都难以保障，执法质量和效率问题得不到根本解决;执法人员专业化程度偏低、素质较差等问题不同程度存在，在执法时找不到问题、查不准问题;部分地方示将环保执法经费列入财政预算管理，执法经费难以保障，有的甚至要靠执法来解决，严重影响了执法的公正性和严肃性。

　　四是环境违法问题突出。在当前各地政府在发展经济追求政绩的大背景下，部分地方政府为企业入驻提供了过多的保护措施，建设项目未批先建、建批不符、违反“三同时”制度等环境违法问题仍较突出;再有就是部分企业由于利益导向偏差，环保法治观念淡薄，以追求最大化的经济效益为目的，“守法成本高、违法成本低”的现象在短期内难以根本扭转，与人民群众生活密切相关的噪声、大气和水污染等问题长期存在，导致环境监管任务加重，环境执法的难度和对执法人员的挑战不断加大。

　　五是监管任务日益繁重。随着经济的不断发展，高风险、高污染类项目增多，对环境执法提出严峻考验，环境监管对象、行业日渐增多，监管范围日益扩大，对环境执法的需求加大，遏制突发环境事件和环境违法行为的高发势头，对各级环境监察机构的日常执法监管和事故防范处置能力和水平提出了更高要求，执法工作的难度和强度与日骤增。

　　六是跨界环境问题难以有效解决。目前，跨省界重大环境事故与纠纷频繁发生，但国家监管体系不健全，中央对跨省界重大环境问题直接监管能力弱。地方政府的环保责任只限于本行政区域，由于管理分割，缺乏解决跨界环境问题的能力，需要由上一级政府协调解决，但目前体制、机制上又缺乏相应考虑。

　　三、改革当前环境执法体制的探索与思考

　　习近平总书记在十八届五中全会上指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，面对现行环保行政体制存在的一系列问题，亟需对现行环境监管体制进行调整和完善。要通过环境执法体制改革，在环保管理体制方面进行重大突破，提高环境保护综合协调能力，加大环境执法监管力度，保证国家环境保护法律法规的贯彻实和环保目标任务的实现，较大程度防止地方政府重发展轻环保、干预环保执法以及存在的有法不依、执法不严、违法不究等现象。

　　党的十八届五中全会上提出的实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理的决策，是优化环境执法监管力量、加强生态环境保护工作、强化环境监管执法力度的重要举措，是加强环境保护工作的需要，是落实事中、事后监管的现实需要，是经济社会加速发展的大势所趋。对于促进生态环境质量改善，保障人民群众的环境健康权益，使生态环境更好地服务于经济建设，守住生态和发展两条底线，提升环境执法监管效率具有十分重要的意义。结合我省实际，对改革环境执法体制提出如下思考建议：

　　一是要落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求，进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容，建立健全监督属地政府落实环保责任的长效机制，确属地政府环保责任落实到位，强化离任生态环境质量责任审计，对领导干部损害生态环境终身追责，彻底纠正那些扭曲的“政绩观”。

　　二是建立和实行领导干部违法违规干预环境执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度，支持环保部门依法依规履职尽责。建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，理清各级环保监察机构职责，下力气彻底清理地方政府和其他负有环保监管职责部门的事权，防止今后在履职过程中相互推诿扯皮，导致乱作为或不作为;加强监督检查，推动落实环境保护党政同责、一岗双责，对失职失责的，严肃追究责任，防止地方保护主义干预环境执法。

　　三是规范机构人员性质，将环境执法机构列入政府执法部门序列，法律应明确授权环境监察执法机关履行环保主管部门的现场检查、行政处罚、行政强制等执法权，构建全责匹配的环境执法体系，保障独立执法;按照统一机构设置、统一机构人员身份、统一经费装备保障、统一着装，合理调整、优化配置以实现人事相符;加强队伍培训，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提高人员综合素质和能力水平，提升生态环境治理能力;配备执法车辆、环境执法调查取证、移动执法等装备，建立运行大数据平台提高信息化水平和共享水平，夯实能力基础，提高环境管理效能。

　　四是加大宣传力度，营造良好社会氛围。强化环保法律宣传，不断提高公众参与环保的自觉性，强化环保法律知识的培训，不断提高依法行政水平。充分发挥舆论导向和舆论监督的重要作用，对违法排污企业，及时通过媒体进行曝光，使其违法排污、破坏环境的行为暴露于大庭广众之中，受到应有的惩罚和社会的谴责，起到应有的警示作用。强化对按日计罚、查封扣押、停产、限产、停业关闭、行政拘留等强硬措施的执行力度，采取综合手段始终保持严厉打击环境违法行为的高压态势，对环境违法案件采取行政手段、法律手段、市场手段、经济手段等“综合惩治”，一抓到底、决不姑息，纠正企业“守法成本高、违法成本低”的意识，解决新常态下环境执法深层次的弊端。

　　五是按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，加强跨区域跨流域环境污染联防联控。积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量;省级环保部门牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强跨区域流域联合监测、联合执法、交叉执法，来推动跨区域跨流域环境问题解决。

　　总之，党的十八届五中全会提出的环保机构垂直管理是我国环境管理体制改革的重大举措，必须提前谋划，做好合理的制度设计，试点推开，全面提升改革的成效，早日形成我省生态文明建设的强大合力。