消耗臭氧层物质(ODS)淘汰政策调研报告

　　国际合作中心 胡 军 吴 扬

　　一、项目的由来及我们的任务

　　国际社会于1985年签署了《保护臭氧层维也纳公约》，于1987年签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，共同保护臭氧层、淘汰消耗臭氧层物质。

　　中国政府于1991年签署加入《蒙特利尔议定书》伦敦修正案，2003年加入了议定书哥本哈根修正案，2010年又加入了蒙特利尔修正案及北京修正案。在发达国家按照议定书要求淘汰主要消耗臭氧层物质之后，中国成为全球最大的消耗臭氧层物质生产国和使用国。

　　1991年，我国成立了由环境保护部牵头，18个部委参加的国家保护臭氧层领导小组。作为中国政府跨部门间的协调机构，国家保护臭氧层领导小组负责履行《维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》，组织实施《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》。2000年，我国成立了由环境保护部、商务部和海关总署联合组成的国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室，全面负责消耗臭氧层物质进出口管理事宜。保护臭氧层多边基金项目管理办公室(PMO)设在环境保护部，负责保护臭氧层多边基金项目的选择、准备、报批、实施、协调和监督等工作。截至目前，我国共获得8亿多美元多边基金赠款，在国际机构的协助下在18个行业开展替代活动，共淘汰了10万多吨消耗臭氧层物质生产和11万多吨消耗臭氧层物质消费。此外，中国制定了100多项保护臭氧层的政策法规和管理制度，积极开展各种形式的宣传、教育和培训，企业和公众保护臭氧层意识有了较大提高。经过努力，我国于2007年7月1日全面停止全氯氟烃和哈龙两类物质的生产和进口，提前二年半实现议定书规定的目标。2010年1月1日又实现了四氯化碳和甲基氯仿的全面淘汰，从而圆满完成议定书2010年淘汰全氯氟烃、哈龙、四氯化碳和甲基氯仿四种主要消耗臭氧层物质的历史性目标。2010年6月，国务院颁布实施《消耗臭氧层物质管理条例》，为中国保护臭氧层事业的长期发展提供了有力的法律保障。

　　2007年，《蒙特利尔议定书》达成加速淘汰含氢氯氟烃(HCFC)调整案。根据调整后的时间表，我国应于2013年将HCFC的生产和消费冻结在基线水平上，2015年削减基线水平的10%，2020年削减基线水平的35%，2025年削减基线水平的67.5%，2030年削减基线水平的97.5%，2040年全部淘汰HCFC。目前化工生产、泡沫、房间空调器、工商制冷、清洗及制冷维修等行业的HCFC淘汰计划正在准备报批中。

　　蒙特利尔议定书的各国状况

　　瑞典是第一个跨越书面背书，且加速进行废除使用氟氯碳化物时间表的国家。一九八八年六月，瑞典国会通过在一九九五年焚用氟氯碳化物的立法。经过与工业界广泛的讨论后，瑞典政府订定逐步汰换冷冻灭菌剂和在一九八八年以前仍可继续使用氟氯碳化物喷剂的时间表，其用于包装的年限为一九八九;溶剂及泡绵的使用年限为一九九一年，其用于硬泡绵、干洗及冷却剂的最冕年限为一九九四年。瑞典使用氟氯碳化物的量，其实仅占全世界的1%使用量，所以对其他的国家而言，尤其是大宗使用者，是急需将瑞典视为主要典范来学习追随的。

　　1990年6月，在伦敦召开的缔约方第2次会议通过了《议定书》修正案。由于修正案基本上反映了发展中国家的意愿，包括印度在内的许多发展中国家，都纷纷表示将加入修正后的《议定书》。中国代表团在会上也表示将建议我国政府尽快加入修正后的《议定书》。

　　1991年6月14日，中国政府驻联合国代表团将加入修正后《议定书》的文件交给联合国秘书长。在缔约方第3次会议上，中国政府代表团宣布了中国政府正式加入修正后《议定书》的决定。

　　《议定书》在前言中指出，有关消耗臭氧层物质生产和使用过程中的排放对臭氧层破坏产生直接的作用，因而对人类健康和环境造成了较大的负面影响。基于预防审慎原则，国际社会应采取行动淘汰这些物质，加强研究和开发替代品。这里特别指出，有关控制措施必须考虑发展中国家的特殊情况，特别是其资金和技术需求。前言中同时也强调任何措施应基于科学和研究结果，并考虑有关经济和技术因素。

　　二、考察与借鉴

　　2010年4月8日,中华人民共和国国务院总理温家宝，以第573号国务院令公布了自2010年6月1日起施行的《消耗臭氧层物质管理条例》(以下简称《条例》)。《条例》用“总则”、“生产、销售和使用”、“进出口”、“监督检查”、“法律责任”、“附则”六章共41条严格明确了我国对ODS管理、淘汰的政策。

　　2010年9月27日,环境保护部、发展改革委、工业和信息化部联合关于发布《中国受控消耗臭氧层物质清单》的公告:“为了履行《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案规定的义务，根据《消耗臭氧层物质管理条例》(国务院令第573号)的有关规定，环境保护部、国家发展改革委、工业和信息化部共同制定了《中国受控消耗臭氧层物质清单》。现予以公告。”清单明确了：第一类全氯氟烃(又称氯氟化碳)、第二类哈龙、第三类四氯化碳、第四类甲基氯仿，按《议定书》规定，自2010年1月1日起，除特殊用途外，全面禁止生产和使用;第五类含氢氯氟烃按照《议定书》最新的调整案规定，2013年生产和使用分别冻结在2009和2010年两年平均水平，2015年在冻结水平上削减10%，2020年削减35%，2025年削减67.5%，2030年实现除维修和特殊用途以外的完全淘汰;第六类含氢氯氟烃、第七类溴氯甲烷按照《议定书》及相关修正案规定，禁止生产和使用;第八类甲基溴按《议定书》规定，应在2015年前实现除特殊用途外所有甲基溴的生产和使用淘汰。

　　25年来，我国相关部门陆续出台了管理ODS并推动其淘汰的一些政策文件，其中至少24个文件仍在使用(见附件)。

　　截止9月底，环境保护部已备案2016年度第二批对2家含氢氯氟烃经销商、第五批1家HCFCs原料用途使用企业。

　　为切实推动ODS淘汰工作，我厅积极安排组织相关处室和直属单位考察学习，仅今年就安排6人次分别参加在江西举办的ODS项目中期进展总结会、考察广东省等ODS淘汰工作走在全前列的省份，取得了有益的经验。

　　三、贵州的进展

　　为深入贯彻《条例》的相关要求，2014年2月，贵州省环境保护厅与环境保护部环境保护对外合作中心签订了“加强地方消耗臭氧层物质淘汰履约能力建设项目(二期)”协议书，并按照协议内容，制定了《贵州省加强消耗臭氧层物质淘汰履约能力建设工作实施方案》(以下简称“方案”)，全面启动贵州省消耗臭氧层物质淘汰履约能力建设二期工作。

　　(一)目标与任务

　　1.进一步深入贯彻落实《消耗臭氧层物质管理条例》，巩固第一阶段履约成果，打击ODS非法生产、使用、贸易等行为;

　　2.落实国家对HCFCs的管理政策，加强对新、改、扩建HCFCs生产、使用项目的环评审查，建立对HCFCs生产、使用、销售、维修、回收等活动的备案管理制度，积极推动环境友好的HCFCs替代品及替代技术的发展和应用，协助对外合作中心实施第一阶段HCFCs淘汰履约项目，准备第二阶段HCFCs淘汰项目，加强HCFCs淘汰宣传培训;

　　3.配合环境保护部做好甲基溴和四氯化碳实验室和分析用途的淘汰工作;

　　4.进一步完善地方履约机制建设和配套政策，提高地方履约管理的政策水平和监管能力，建立可持续的履约机制和相关管理制度。

　　(二)项目进展情况

　　1.组织机构建设：2013年12月省环保厅正式成立ODS项目工作领导小组及项目办公室。(见黔环通[2013]265号文件)。项目领导小组组长由副厅长担任，副组长是省环保厅外经处处长孙晓明、省环科院副院长董泽琴。成员单位有：省环保厅规财处、污防处、环评处、省环监局、省环境宣教中心、省环保国合中心，为ODS二期项目在贵州的顺利开展提供了保障。

　　2.开展宣传培训：贵州“加强地方淘汰消耗臭氧层物质(ODS)能力建设”二期项目于2014年5月27日在贵阳全面启动“，同日组织了项目的首次培训，培训对象包括了市、州分管执法的环保局长、环境监察、环境监测、法规科、环评科、宣教中心等部门负责人，以及相关企业负责人共计100余人。贵州省环保厅副厅长翟春宝出席培训会，培训邀请到环保部专家崔玉清上课。

　　活动设计印制了保护臭氧层为主题的宣传海报共4款4000张，分别发放到地方环保行政主管部门以及相关企业进行宣传。

　　借助青年环境友好使者活动，把淘汰ODS主题宣传带进贵州各高校，指导各高校环保社团开展主题宣传活动，并到贵州师范大学、贵州财经大学等学校开展保护臭氧的培训和宣讲。

　　3.调研、政策研究：在一期项目调研的基础上，对全省9个市州没有覆盖的企业补充调研其消耗臭氧层物质的生产、消费和经营情况。主要内容包括：ODS相关企业、行业种类和数量;企业或行业使用ODS或替代品的种类、数量和来源;相关企业和行业ODS的替代和淘汰计划;受到多边基金支持的项目执行情况和现状;销售ODS的商家规模、产品种类、数量、来源和流向;ODS处理计划和回收技术资料等。辖区内涉及ODS生产、使用、销售、回收、再生利用和销毁的企业数量，各企业使用ODS的种类数量及用途，企业停止ODS生产和使用的计划包括替代品的选择及由此可能产生的费用评估;调研情况总体分析等。

　　建立企业情况数据库：

　　根据调研情况，建立企业情况数据库，并进行定期更新。数据库内容包括企业、ODS种类、年使用量等。

　　政策研究：

　　开展相关政策及管理研究，制定淘汰ODS的相关管理规定，进一步强化淘汰ODS的长效机制。

　　调研结果：

　　全省共涉及ODS类企业37家，其中医用气雾剂行业涉及4家制药厂，制冷维修行业涉及22家汽车报废回收企业，清洗行业涉及3家电镀类企业，烟草行业涉及6家企业，家用制冷行业涉及1家家用电冰箱生产企业，工业制冷行业涉及1家工业企业。

　　4.执法监督检查

　　消耗臭氧层物质企业专项执法检查以我省ODS二期项目确定的消耗臭氧层物质使用企业为重点开展现场执法检查，目标是巩固一期项目工作成果，确保ODS使用不反弹，全省共涉及ODS类企业37家，从现场检查情况来看，所有企业均均严格执行国家关于消耗臭氧层物质使用禁令，未发现有非法使用ODS产品的违法行为。

　　截止2016年9月，贵州省环境保护厅先后下达了《贵州省环境保护厅关于加强全省含氢氯氟烃生产、销售和使用管理的通知》(黔环通〔2016〕85号)、《贵州省环境保护厅关于开展贵州省从事含消耗臭氧层物质制冷、回收、销毁等经营活动备案管理的通知》(黔环通〔2016〕86号)、《贵州省环境保护厅关于加强消耗臭氧层物质新、改扩建建设项目环境影响评价管理的通知》(黔环通〔2016〕87号)三个文件。

　　85号文进一步明确了全省含氢氯氟烃生产、销售和使用的企业和单位办理配额申请或备案管理的受理层级、受理范围和具体要求;86号文对从事含消耗臭氧层物质制冷设备、系统或者灭火系统维修、报废，以及从事含消耗臭氧层物质回收、再生利用和销毁等经营活动的单位明确了备案范围与主体、流程及时限、日常管理要求;87号文则明确了地方环保行政主管部门严格对消耗臭氧层物质新、改扩建建设项目的严格审批把关，切实把淘汰消耗臭氧层物质落实到环境影响评价全过程监管中。

　　四、下一步的建议

　　(一)做好我省ODS消费、销售的备案登记，数据上报环保部。

　　(二)持续加大ODS企业的现场检查力度，杜绝违规使用ODS的情况;进一步加强全省范围内ODS类企业的排查工作，发现有ODS生产、使用或销售企业的，及时将其纳入重点监管范围，严肃查处相关企业违法生产、使用、销售ODS的违法行为。

　　(三)落实《条例》，建立并完善我省ODS生产、使用配额管理和备案相关政策。

　　(四)严把建设项目环评审批关，严格管理企业新建，改建或扩建ODS生产和使用设施。

　　(五)扎实开展ODS宣传工作，普及臭氧层保护相关知识，增强政府及公众淘汰消耗臭氧层物质意识，提高全民保护臭氧道德素质，做到重点宣传、专题宣传、公益宣传相结合。

　　(六)组织我省地方政府负责人、企业负责人、环保NGO代表、社区代表及相关单位负责人开展培训。