环境监理在建设项目环境管理中的作用

　　省环科院 康 媞

　　一、工程环境监理

　　工程环境监理是指社会化、专业化的工程环境监理单位，在接受工程建设项目业主的委托和授权之后，根据国家批准的工程项目建设文件，有关环境保护、工程建设的法律法规和工程环境 监理合同以及其他工程建设合同，针对工程建设项目所进行的旨在实现工程建设项目环保目标的微观性监督管理活动。

　　(一)工程环境监理的概念

　　1.工程环境监理的客体是工程项目建设

　　工程环境监理活动都是围绕工程建设项目来进行的，并应以此来界定工程环境监理范围，是直接为工程建设项目提供管理服务的。

　　2.工程环境监理的行为主体是社会化、专业化的工程环境监理单位及其环境监理工程师

　　工程环境监理单位是具有独立性、社会化、专业化等特点的专门从事工程建设项目工程环境监理和其他相关工程技术服务的经济组织。环境监理工程师是工程环境监理单位中具有《环境 监理工程师资格证书》和《环境监理工程师岗位证书》，并经政府环境行政主管部门注册，从事工程环境监理的专业环境监理人员。 政府环境行政主管部门对工程项目建设所实施的环境监察属依法行政;项目业主自行进行的环境监督管理不具备社会化、专业化和“受委托的第三方”，属“自我监理”。只有工程环境监 理单位按照独立、自主的原则，以“公正的第三方”身份开展的环境监理活动才称为工程环境监理活动。非工程环境监理单位所进行的监督管理活动不能称为工程环境监理。 工程环境监理单位的业务范围，按国际惯例可以像建设监理一样在工程建设不同阶段提供种类繁多的智力服务，但目前我们仅为施工阶段。工程环境监理单位只是建设项目监督管理服务的主体，不是工程建设项目管理的主体(建设项目管理的主体始终是工程项目业主)。

　　3.工程环境监理所依据的准则

　　第一、国家批准的工程建设文件(可行性研究报告、规划、计划、环评报告和设计文件)。

　　第二、国家环境保护及有关工程建设各个方面的法律法规、条例、规范、标准、规程。

　　第三、建设项目工程环境监理合同和其他工程建设合同(工程勘察、设计、施工、材料和设备供应合同，特别是工程环境监理合同是最直接的依据)。

　　4.工程环境监理所需要的条件

　　建设市场发展中除甲方(项目业主)乙方(承包商)外需要“第三方”来参与，工程环境监理单位在接受项目业主的委托和授权之后进行服务是工程环境监理的特点决定的。在工程项目建设中，项目业主始终是以工程建设项目管理主体的身份掌握着工程项目建设的决策权、并承担着工程建设的主要风险。工程环境监理的目的就是协助工程建设项目业主实现其工程建设项目投资的目的，与此同时作好环境保护的监督管理。

　　5.工程环境监理的微观性质

　　政府环境保护主管部门对建设项目的监督管理是一种宏观性质的监督管理活动，而工程环境监理是一种微观上的监督管理，二者是有着性质区别。

　　6.现阶段工程环境监理的实施

　　主要是在建设项目施工期的环境监理，不是可研阶段、设计阶段和运行期间。其目的是协助项目业主在完成建设项目预定的投资、进度、质量目标任务的同时进行环境保护目标的监督管理。

　　(二)工程环境监理与“环境监察”的区别

　　工程环境监理与政府环境行政主管部门监理站、监察支队、大队的“环境监察”同属于工程建设领域的环境监督管理，但二者在性质、执行者、工作范围、权限依据、方法和手段诸方面都有着明显的差异。 在性质上，工程环境监理是一种社会的、民间的行为，是发生在工程建设项目组织系统范围之内的平等经济主体之间的横向监督管理，是一种微观性质的、委托性的服务活动。而环境行政 主管部门的“环境监察”即“三查、两调、一收费”是一种行政行为，是工程建设项目组织系统各经济主体之外的管理主体，对工程建设项目系统之内各经济主体所进行的一种纵向监督管理，是一种宏观性质的，强制性的政府监督管理行为。 在执行者上，工程环境监理的实施者是社会化、专业化的工程环境监理单位及其环境监理工程师，而“环境监察”是政府环境行政主管部门的环境监察单位及公务人员;前者是在接受项 目业主的委托和授权后，为项目业主提供的一种高智力工程技术服务，后者是代表政府环境主管部门对建设项目有关环境监管的依法行政。 在工作范围上，工程环境监理的工作范围因项目业主的委托授权的范围大小而变化，伸缩性较大，可以包括投资、进度、工程质量、合同管理、信息管理等一系列活动，而“环境监察” (俗称的环境监理)只限于与工程建设项目有关的环境保护问题，工作范围相对较稳定。 在工作依据上，政府部门的“环境监察”是以国家地方颁布的法律法规环境保护部门规章、标准规范为基本依据，维护法律法规的严肃性;而工程环境监理不仅以上述法律、法规、标准、 规范为依据，还要以工程建设合同为依据，不仅要维护法律法规的严肃性，还要维护合同的严肃性。 在工作深度和广度上，工程环境监理要实现一系列主动控制措施，既要做到全面控制，又要做到事前、事中、事后控制。它需要连续地持续在整个工程建设项目建设过程中;而政府“环境监察”则主要是对工程建设项目建设过程的现阶段进行阶段性的监督、检查、确认，偏重于 “抓现行”。 在工作方法和手段上，工程环境监理主要采取组织管理的方法，从多方面采取措施进行组织 协调努力实现工程建设项目环保目标;而政府“环境监察”则更侧重于行政管理的方法和手段， 如吊销资质、限期整改、处罚等。

　　(三)工程环境监理与建设监理的关系

　　工程环境监理是建设监理的进步与发展，建设监理关注的是工程质量和施工安全，环境监理关注和是环境质量和环境安全、为实现环保目标为主要内容而开展的监理工作，因此具有特殊性 和相对独立性。工程环境监理与建设监理同样具有社会化、专业化和独立第三方公正性，是工程建设环境微观管理的重要措施与手段;同样受业主委托，与工程监理是平等协作的伙伴关系。二者的主要区别在于为建设单位对所共同监理的建设项目实施的是各有侧重的监督管理。

　　二、环境监理建设工程实例

　　(一)工程概况

　　工程名称：贵州松桃巴汤湾锰渣集中处置库工程。项目业主：松桃苗族自治县净宇环境保护工程有限公司，设计单位：中国电建集团贵阳勘测设计研究院。工程建设规模：总投资20000万元新建库容806万立方米尾渣库，使用期：15年 建设总工期：180日历天 工程主要内容：拦渣坝、防渗工程、排渗系统、排水系统、渗滤液收集系统、地下水监测系统等主体工程，给排水、供电等辅助工程，道路工程和环保工程。初期坝为碾压碓石坝，坝顶高程为460米，坝高29.4米，坝顶宽度为8米，从初期坝向坝尾上游堆渣，逐级建子坝，最终堆渣标高525米。 环保工程包括：渗滤液处理系统：包括调节池、一体化多级反应设备、重力式锰砂滤池、沉淀设备、中和曝气设备、氨吹脱塔等，规模500m3/d。

　　(二)制定工程环境监理规划与实施细则

　　具体包括以下内容： 1.帮助建设单位协调解决项目施工涉及到的环境问题，处理好各方面的关系，防止因污染问题引发的社会矛盾而影响工程建设，确保工程顺利施工。2.了解掌握项目对地面水、地下水、基本农田所造成的影响、环境保护措施落实情况，以及生态保护、各类污染防治措施的施工计划和各项环保资金的落实情况，及时协调解决存在的问题。3.与建设监理合署办公，凡能与建设监理会签的文件尽量会签，对项目环保工程的质量、费用、进度实施全过程监控，严格执行“三同时”，确保工程运营后能长期、有效地发挥环境效益和社会效益。力保施工期水、气、噪声、生态各项环境质量目标不降低。4.按照国家环保总局和省、市环保局的要求向工程建设各方进行必要的宣传和解释，对生态保护与环保设施关键部位、关键工序进行旁站、见证、巡视或进行现场环境质量监测，发现问题及时提出建议和协调解决，并分别向建设单位和环保部门报送监理月报或阶段报告。 5.参与工程环保竣工验收并提交环境监理工作总结报告，对建设项目在建设工程中执行环境保护法律法规、标准、规范、程序和各项规定措施落实情况进行评价与总结，作为工程竣工验收的重要依据。

　　(三)加强合同管理、监督施工单位文明施工

　　建筑工程合同确定了工程实施和工程管理的主要目标，是项目业主与承包商合同双方在工程中进行各种经济活动的依据。建筑工程合同包括工程总工期及进度、工程质量规模范围、工程价 格和应得报酬等。参与建筑工程合同的签订或详阅建筑工程合同可以掌握很多环境监理信息。 《建设工程施工现场管理规定》(建设部令第15号1991年12月5日)明确要求施工单位要加强文明施工管理和环境管理：“施工单位应当遵守国家有关环境保护的法律规定，采取措施控制施工现场的各种粉尘、废气、废水、固体废弃物以及噪声、振动对环境的污染和危害”。施工单位进行地下工程或者基础工程施工时，发现文物、古化石、爆炸物、电缆等应当暂停施工，保护好现场，并及时向有关部门报告，在按照有关规定处理后，方可继续施工。加强合同管理是环境监理的重要内容，加强合同管理就是要审查各施工合同中有无违反环境保护法律、法规及标准的条款，有无保护生态、保护文物、保护饮用水源、保护环境敏感点的内容，在施工合同中建议项目业主加入环境保护的有关内容并认真加以落实非常重要。

　　(四)开好监理例会、落实环保投资

　　本项目环保投资为1392.5万元，占总投资的6.96%。按照环评报告书所列项目包括：工程防渗措施、废水治理、绿化、防护网、设置地下监测井、环境监测仪器设备、封场生态恢复等，如何监管使用好环保投资一是监督检查、二是组织协调、三是实施目标控制。环境监理单位参加了设计交底会，掌握建设单位对本工程的环保要求、设计意图、设计要点及标准、对材料和工艺的要求，以及施工中应特别注意的事项等，澄清有关问题。总监理工程师参加第一次工地会议，在合同工程开工前主持向施工单位项目经理、技术负责人及各级有关职能人员、分包单位主要负责人等进行环境监理交底。监理交底会介绍了环境监理工作内容、基本程序和方法，提出有关报表的报审要求及工程环保资料的管理要求等。工地例会每周二召开一次，在工地例会上就工程进度、质量、计量支付以及上次会议议定事项的落实情况等逐项进行评 述;就工程进度、工程质量、工程费用事项等进行审查;并对延期与索赔及其他事项进行讨论。

　　(五)严格工程变更落实环保防治措施

　　任何一项工程在施工过程中都会遇到工程变更。当确需要变更时，应审查工程变更的合理性、合法性及准确性。当只有确认变更项目不违背环境主管部门对该建设环评批复要求时，才能签发监理工作联系单，建议业主进行变更，并按程序签发环保工程变更令。

　　(六)对关键工序和关键部位实施旁站

　　渣场处置库渗滤液是处理过程中污染控制的关键，由于各种原因垃圾渗滤液会对处置场所在地地下水、土壤和地表水造成不同程度的污染。针对本项目处置场平面布置、拦渣坝、截洪沟、调节池等单位工程中，库区防渗、土工膜中间锚固平台、库区边沿锚固沟、库底渗滤液和HDPE高密度聚乙烯土工膜的焊接、渗滤液导流主盲管支盲管的铺设、截洪沟的渐变与转折等都需要进行旁站。 旁站监理的主要工作内容：

　　1.检查承包人的施工或试验准备工作是否完成，施工设备、使用材料是否经检验合格;

　　2.承包人质检员是否在岗，质检员、特殊工种人员是否持证上岗;

　　3.施工全过程是否按照规范、规程、技术标准和批准的施工图纸、施工组织设计进行， 有否出现质量或安全问题;

　　4.试验人员是否持证上岗，试验全过程是否按照试验规程进行，有否出现异常情况;

　　5.及时发现和处理旁站过程中出现的质量问题;当施工或操作过程出现异常情况时，应及时予以纠正或暂停作业，查明原因后再继续进行;

　　6.如实做好旁站监理记录。旁站监理记录的内容应包括：旁站监理项目名称，时间、工 程地点、气候，旁站开始、结束时间，施工人员、原材料情况、设备状况，旁站经过，发现或发 生的有关问题及处理措施。旁站监理记录资料包括照相、摄像等记录。

　　7.对于水土保持方案中的工程措施和植物覆种措施要进行必要的见证或巡视，在雨季若确有必要对施工现场或监测井进行环境监测。

　　三、作用与意义

　　通过上述工程环境监理活动我们认为对于处置场渗滤液处理及污染控制成效是显著的，对满足环保竣工验收条件提高环保工程质量早日投入运行发挥工程环保效益是有重大作用的。可以概括为以下几点：

　　(一)资源节约型、环境友好型社会建设具有重大意义

　　工程环境监理的出现是建设监理的发展和完善，是建设监理项目管理水平、专业水平的提高和职能的强化。在建立我国社会主义市场经济体制的过程中，建筑市场的格局也发生了结构性的变化。以工程建设项目法人为主的工程项目发包体系，以工程勘察设计、施工安装、材料设备供应单位为主的承包体系，以独立性、社会化、专业化的工程建设监理单位为主的技术服务体系的三大建筑市场体系正在形成。工程环境监理是建设监理的重要组成部分。我国要实现“十三五” 计划目标，关键是要实现两个具有全局意义的根本转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变;二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。改革开放20多年来，我国国民经济实现了年均9.8%的 持续高速增长，但从总体上看并没有摆脱传统的粗放型增长方式，没有克服“高投入、高消耗、 高污染、低产出、低质量、低效益的老问题”。工程环境监理可以使有限的环保投资发挥较大的经济效益、环境效益和社会效益，加快建设进程，降低资源消耗和污染排放，对资源节约型、环境友好型社会建设具有重大意义。

　　(二)满足了投资者对专业服务的社会需求，提高了社会环境意识

　　近年来，工程建设项目规模越来越大。“西部大开发”、“项目带动战略”、构筑“长三角” “珠三角”“环渤海经济开发区”、“实现中部崛起”等等，外资、中外合资、利用外国贷款项目 越来越多，各种工程建设项目在管理方面的共同特点都是通过实施工程招标来选择承建商，同时聘请工程环境监理单位与环境监理工程师实施工程环境监理。这种按照国际通行的将工程项目建设的环保微观管理工作，由项目业主委托和授权给社会化、专业化的工程环境监理单位来承担的做法，产生了很好的效果，也为各投资商及工程建设项目起到了示范作用。随着工程建设项目责任制的逐步落实，项目业主承担的投资风险越来越大。他们越来越感到仅凭自身的能力和经验难以完全胜任工程项目管理，因而产生需要借助社会化的智力资源弥补自身不足的渴望，让专长工程建设项目环境管理的环境监理工程师为其提供技术管理服务。实施工程环境监理有利于同国际接轨，可以使项目业主从自身不熟悉的工程建设项目环保管理的日常工作中解脱出来，专注致力于必须由业主自己作出决策的事务。工程环境监理工作的实践过程也是环保法规标准宣贯过程，使建设单位和承包商懂得不但要注重工程质量施工安全，还要确保环境质量和环境安全。

　　(三)强化了施工期的环境管理是监管方法的创新

　　我国建设项目环境管理实行的是建设项目环境影响评价和“三同时”两项管理制度，管理工作两个重点、建设项目的环保审批和竣工验收。这种管理模式对工业项目的建设是可行的、有 效的。因为其主要环境影响在项目建成运营后才较为突出，而交通、水利、铁路、水电、石油 (天然气)、矿山开发及管线建设等施工期较长的工程，其在勘探、选线阶段就对生态环境产生影响，如果在漫长的施工建设期间不注意生态环境保护，而等到竣工验收时，其自然保护区、生态功能保护区、湿地、珍稀动植物及其栖息地的破坏、景观破坏等生态环境影响已经不可逆转， 在建设项目环境影响报告书批复之后，“三同时”竣工验收之前的施工阶段是薄弱环节，是环境管理的“哑铃现象”。工程环境监理制的试点单位实践证明(政府环境主管部门在《行政许可法》允可的情况下，应尽早出台《建设项目工程环境监理管理办法》统一和规范国内的工程环境监理工作)：实施工程环境监理是工程建设领域加强环境监督管理的重要举措，可以有效地解决生态影响类建设项目环境管理以及其他建设项目施工期环境监督的“哑铃现象”。对生态环境影响较大的建设项目实施工程环境监理，强化了施工期的环境管理是监管方法的创新，可以使环境管理工作进入整个工程项目建设中，变事后管理为全过程管理，是我国环境管理的一次飞跃。

　　(四)为环境科研提供了理论联系实际的条件

　　环保战线广大环境科技工作者为环保国际合作、我国环境质量的改善、环保目标的实现和环 保事业的发展做了大量卓有成效的工作，但是环保事业的快速发展提出了新的更高的要求，要适应形势发展的需要，环境科技就要不断创新。我国《国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要》提出很多涉及落实可持续发展观的工程项目。如：节能重点工程、循环经济示范试点工程、 生态保护重点工程和环境治理重点工程。如果这些工程项目都在施工期开展工程环境监理，将为广大环境科技工作者提供理论联系实际的重要场所和施展才华的广阔空间。